Med god assistanse både frå NRK og kollegaar ved forskingsprosjektet SCANPUB (The Immigration Issue in Scandinavian Public Spheres 1970–2016), leverte eg i juni masteroppgåva «Portraying a Major Minority in Televised Public Service Broadcasting: Portrayal of Polish Immigrants in the Norwegian Broadcasting Corporation», der eg har undersøkt korleis dekninga av polakkar i NRK sitt TV-tilbod har utvikla seg frå 1970 til 2008. Nokre hovudpunkt:

• Dekninga av polakkar har jamt over vore låg samanlikna med andre vestlege nasjonalitetar, men har auka drastisk etter at Polen vart del av EU/EØS sin frie arbeidsmarknad i 2004.
• 74 prosent av det analyserte materialet er i hovudsak sympatisk i si framstilling av polakkar.
• Framstillinga av polske innvandrarar i NRK har endra seg mykje dei siste 50 åra, frå tilnærma utelukka sympatisk på 70-talet opp mot 45 prosent usympatisk kring tusenårsskiftet, før det gjekk tilbake til 82 prosent sympatiske framstillingar i fireårsperioden etter 2004.
• Det kan sjå ut til å vere ein samanheng mellom polakkane sin utvandringsgrunn og tematikkane og framstillingane i NRK si dekning.

Stor gruppe, låg dekning

Figuren under viser fordelinga mellom nemninga av ulike nasjonalitetar i NRK sin interne programdatabase SIFT. SIFT er i stor grad komplett fram til og med 2009, og 2008 er difor sluttåret for undesøkinga. Masseinnvandringa frå Polen starta ikkje før EU-ekspansjonen i 2004. Desse tala bør òg sjåast i samanheng med innbyggjartalet av dei ulike gruppene i Noreg.

Frå denne figuren kan ein gjere ei rekke observasjonar. Til trass for at programdatabasen ikkje dekker alle program og innslag, kan ein anta at nivåa, relativt sett grunna dei høga tala, i stor grad stemmer. Dette fungerer godt som eit førsteinntrykk og som indikator for kvifor dette fenomenet er verd å undersøke. Til trass for sin relativt geografiske nærleik er talet for Polen lågt samanlikna med andre vestlege land slik som Sverige, Danmark, Tyskland og Frankrike. Ein kan lese ei stor auke i dekninga av Tyskland tilknytt Berlinmurens fall. Ein kan i tillegg til dette sjå ein generell auke i antal innslag, som nok kan grunngjevast med aukinga i programtilbod, opprettinga av fleire TV-kanalar og betra interne rutinar for arkivering.

NRK sitt arkiv – ei rikhaldig kjelde for statistisk analyse

Materialet (331 interne programskildringar som oppfyller spesifikke kriterium) er gjennomgått med fokus på den overhengande tematikken i skildringa, samt framstillinga av polakken i skildringa i relasjon til tematikken. Sistnemnde kan delast inn i 3 hovudgrupper: helt, trussel og offer – kategoriar som i stor grad blir nytta i internasjonal forsking på vinkling av sosiale grupper i media. I tillegg til denne gjennomgangen, er eitt tidsriktig program per tiår gått etter i saumane i eit forsøk på å belyse funna.

Framstillinga kan henge saman med polakkane sin grunn til utvandring

I ein forskingsartikkel frå 2014 presenterer Jonas Horgen Friberg og Anne Golden den moderne historia om polsk innvandring til Noreg som oppdelt i tre distinkte fasar, bestemt etter utvandringsgrunn. Første fase var flukt grunna sivil uro i Polen (1980–1989), andre fase, utvandring grunna sesongarbeid i Europa (1989–2003) og tredje fase, styrt av arbeidsinnvandring (2004–d.d.). Desse fell omtrentleg saman med tiåra i mi undersøking, og det er difor hensiktsmessig å sjå funna i lys av desse.

Dei fire høgast representerte kategoriane er «arbeid», «kriminalitet», «ankomst og retur av lovlege innvandrarar» samt «kultur, kunst og underhaldning». Det første tiåret, 1970-talet, var før Friberg og Golden byrjar å beskrive sine innvandringsfasar. I denne perioden var det sentralt med dekninga av polske kunstnarar og kulturskikkelsar i Noreg. Flukt frå Polen var sentralt på 1980-talet, i Friberg og Golden sin første fase. På 1990-talet, i Friberg og Golden sin andre fase, var kriminalitet det høgast representerte temaet. I det siste tiåret, 2000-talet, har saker tilknytt arbeid utgjort hovudmengda.

Den totale framstillinga av polakkar har historisk ei overvekt av sympatiske framstillingar, altså helt og offer-framstillingar. 74 prosent av innslaga er i hovudsak sympatiske, dei resterande 26 prosent er trussel-framstillingar. Fordelinga har variert over tid, frå tilnærma ikkje-eksisterande trussel- og offer-framstillingar på 70-talet, så aukande usympatiske framstillingar på 90-talet og byrjinga av 2000-talet. I siste halvdel av 2000-talet beveger fordelinga seg i etterkant av EU-utvidinga i 2004 tilbake mot nivåa på 80-talet.

Polakken som: Kunstnar, flyktning, trussel, arbeidar

Analysane av materialet visar at framstillinga og fokuset i innslag om polakkar i stor grad har endra seg over tid.

1970-åra var i stor grad prega av framstillingar av polakkar som kulturelle vidunderbarn, kunstnarar og eventyrlystne. Polakkane vart framstilt som eksotiske, nesten på grensa til det sublime. Dette er særs tydeleg i eit av dei første lengre intervjua med ein polsk innvandrar i norsk TV, nemleg på Lørdagskveld med Erik Bye i desember 1973. Det er kunststudenten Andrzej Dziubek, seinare kjend som multikunstnar og vokalist i rockebandet De Press, Andrej Nebb.

Nasjonal uro og opprør i Polen mot slutten av 1970-talet kulminerte i kunngjøringa av nasjonal unntakstilstand i desember 1981. Dette markerte byrjinga på eit tiår sterkt prega av offer-framstillingar med fokus på dei tyngre tidene, flyktningane og vonde forteljingar frå Polen. Dette bidrog til å gjere framstillinga av polakkar meir «jordnær». Eit døme på ei slik framstilling kan ein sjå i Lørdagsredaksjonen 12. desember 1981, ein dag før erklæringa av militær unntakstilstand som følgje av fagforeininga Solidaritet sin motstand mot kommunistregimet.

Der tiåret før fokuserte på den vanskelege situasjonen i Polen, ser ein på 1990-talet ei dreiing i fokus mot vanskelege situasjonar blant polakkar og i møte med lokalsamfunn i Noreg, spegla i aukinga av trusselframstillingar. Sakane om polakkar handlar om polakkane som trussel mot offentleg orden, men samstundes òg som kulturelt inspirerande og gode arbeidarar. Dette kan til dømes sjåast i dokumentaren Dette er vårt Mallorca frå 1991.

2000-talet liknar mykje på 1990-talet fram til 2004. 2004 markerer eit skilje, der dei påfølgjande fire åra har ei enorm merksemd om sosial dumping og vanskelege kår, mens ein er mindre oppteken av trusselframstillingar. Ein kan òg sjå ein generell auke i framstillinga av polakkar som gode arbeidarar. Åra etter 2004 er prega av at rettane til polakkar i Noreg må forsvarast, og at utanlandsk arbeidskraft er naudsynt grunna gode økonomiske tider i Noreg. Ei tidstypisk framstilling finn ein i Brennpunkt-dokumentaren Stolt, polsk og fattig.

Den mest sentrale trusselframstillinga er polakkar som trussel mot offentleg orden. Dette er typisk saker som dreier seg om smugling og anna kriminalitet. Det er hensiktsmessig å sjå dette i samanheng med EU-utvidinga og Friberg og Golden sin tredje fase, ein fase prega av arbeid som hovudårsak til innvandring.

Tema: Forskar på skandinavisk innvandringsdebatt

Artikkelen er basert på forfattarens masteroppgåve «Portraying a Major Minority in Televised Public Service Broadcasting: Portrayal of Polish Immigrants in the Norwegian Broadcasting Corporation» (2018).

Oppgåva er del av forskingsprosjektet «SCANPUB – The Immigration Issue in Scandinavian Public Spheres 1970–2015». Prosjektet vert leia frå Universitetet i Bergen av professor Jostein Gripsrud.

Fleire artiklar frå SCANPUB:

• Den demokratiske hijaben?
• Flyktningstraum og godhetstyranni

Google selv har nøyd seg med å betegne dommen som overraskende og skuffende, men særlig amerikanske kommentatorer har fordømt den som et sjokkerende angrep på friheten til å bli informert — informasjonsfriheten — og dermed på selve ideen om et fritt Internett. De fleste reaksjonene fra europeiske kommentatorer er mer nyanserte. Det er ingen tvil om at dommen legger klare føringer i retning av styrket personvern, men den etterlater samtidig en rekke ubesvarte spørsmål som gjør at det er for tidlig å si noe sikkert om hvilke praktiske følger den vil få.

Slette “irrelevante” søkeresultater

Meget kort fortalt har EU-domstolen avgjort at personverndirektivet (direktiv 95/46/EF) som utgangspunkt og hovedregel gir enkeltpersoner rett til å kreve at søkemotorselskaper som Google sletter søkeresultater som er «inadequate», «irrelevant», «no longer relevant» eller «excessive» (avsnitt 94 i dommen).

Ifølge EU-domstolen må nemlig bestemmelsene i EUs Charter om grunnleggende rettigheter som gjelder respekt for privatlivet (artikkel 7) og vern av personopplysninger (artikkel 8) i prinsippet gå foran offentlighetens interesse i å finne slike opplysninger ved søk på den aktuelle personens navn (avsnitt 97 i dommen).

Unntak fra dette utgangspunktet krever særlige grunner («particular reasons»), noe som først og fremst vil være aktuelt for offentlige personer. Selv her krever imidlertid EU-domstolen at det foreligger en tungtveiende offentlig interesse («[a] preponderant interest of the general public») for at informasjonsfriheten skal gå foran personvernet.

Personverndirektivet er innlemmet i EØS-avtalen og det er liten grunn til å tolke det på noen annen måte i EØS-rettslig sammenheng. Om spørsmålet skulle bli reist for EFTA-domstolen, vil den temmelig sikkert legge EU-domstolens syn til grunn. Dommen må derfor kunne påberopes også av norske borgere som ønsker å bli glemt av Google eller andre søkemotorselskaper.

Google mot Mario Costeja González

I den konkrete saken mellom Google og Mario Costeja González slo EU-domstolen fast at Google må sørge for at søk på González’ navn ikke lenger viser til en 16 år gammel notis i en katalansk avis som opplyser om tvangsauksjon av boligen hans for å dekke gjeld til sosialtjenesten. Den endelige avveiningen ble riktignok som vanlig overlatt til de nasjonale domstolene, men EU-domstolen karakteriserte de aktuelle opplysningene som følsomme for González’ privatliv, viste til tidsforløpet på 16 år og la til at det ikke synes å foreligge tungtveiende offentlig interesse av opplysningene.

På veien frem til denne konklusjonen besvarte EU-domstolen flere meget viktige spørsmål knyttet til rekkevidden av EUs personvernlovgivning.

1. Google behandler personopplysninger

For det første slår dommen fast at søkemotorer som Google driver en aktivitet som er omfattet av personverndirektivet. Det bærende synspunkt er at når søkemotorer systematisk og kontinuerlig gjennomgår all informasjon som publiseres på Internett for å gjøre den søkbar, er dette behandling av personopplysninger.

En rett til å bli glemt? Googles eget forslag til søkeord.

Domstolen lot seg ikke overbevise av Googles argument om at søkemotorer faller utenfor direktivet fordi de ikke skiller mellom personopplysninger og annen informasjon. Ifølge EU-domstolen er det tilstrekkelig at personopplysninger inngår i den informasjonen som behandles. At opplysningene allerede er blitt offentliggjort på Internett av andre og ikke på noe vis endres av Google, hindrer ikke at Google «behandler» opplysningene i direktivets forstand.

2. Google er “registeransvarlig”

For det annet slår dommen fast at et selskap som driver en søkemotor, er å anse som «registeransvarlig» i henhold til personverndirektivet. Google argumenterte forgjeves med at selskapet ikke er registeransvarlig fordi det verken har kjennskap til eller kontroll med informasjonens innhold. En av EU-domstolens medlemmer, generaladvokaten som i juni 2013 kom med sitt forslag til hvordan saken burde løses, sa seg langt på vei enig med Google på dette punkt.

EU-domstolens dommere la imidlertid større vekt på formåls- og konsekvensbetraktninger: Det er viktig at søkemotorselskaper som Google omfattes av direktivet fordi deres virksomhet kan gripe inn i personvernet på et særlig omfattende vis. Google gjør personopplysninger tilgjengelige for enhver internettbruker, herunder internettbrukere som ellers ikke ville funnet frem til den nettside hvor opplysningene er offentliggjort. På sett og vis er jo dette hele poenget med Google. EU-domstolens resonnement er ganske enkelt at det nettopp av denne grunn er viktig at søkemotorselskaper anerkjennes som ansvarssubjekt under direktivet.

3. Gjelder ikke-europeiske selskaper

For det tredje slår dommen fast at personverndirektivet gjelder for ikke-europeiske søkemotorselskaper dersom de har en filial eller et datterselskap i et EU-land som markedsfører og selger reklameplass (slik som Google Spain i den konkrete saken). Google innvendte at selskapets europeiske datterselskaper ikke behandler noen personopplysninger ettersom de ikke har noe som helst med Googles søkemotor å gjøre – Google Search drives av morselskapet Google Inc., som er hjemmehørende i California, USA. EU-domstolen viste imidlertid til at Google Spains salg av reklameplass er uløselig forbundet med driften av søkemotoren og at hensynet til effektiv beskyttelse av borgernes grunnleggende rettigheter tilsier at personverndirektivet må komme til anvendelse også på behandling av personopplysninger som skjer i regi av Google Search.

Dette standpunktet er viktig ikke bare i et personvernperspektiv, men også for den europeiske internettindustriens mulighet til å konkurrere med aktører fra andre verdensdeler. En rettstilstand hvor for eksempel amerikanske selskaper kunne unnslippe EUs personvernlovgivning gjennom å legge all behandling av EU-borgeres personopplysninger til datterselskaper utenfor EU, ville være ødeleggende for europeiske selskapers forsøk på å ta opp konkurransen. EU-domstolens enkle resonnement er at dersom man tjener penger i EU, så kommer EUs personvernlovgivning til anvendelse.

Med dette har domstolen i realiteten foregrepet – og dermed samtidig forhåndsgodkjent – Kommisjonens forslag om at EUs nye personvernforordning skal gjelde også for ikke-europeiske selskaper så lenge disse tilbyr varer eller tjenester i EU. Rettspolitisk er standpunktet velkomment, men det må være lov å karakterisere EU-domstolens tolkning av det territorielle anvendelsesområdet for dagens personverndirektiv som temmelig frisk.

4. Du kan kreve at Google sletter

For det fjerde slår dommen fast at enkeltpersoner kan fremsette et krav om sletting direkte overfor søkemotorselskapene. Google hevdet forgjeves at krav om sletting alltid må rettes mot den som har publisert de aktuelle opplysningene på Internett. EU-domstolen fremhevet imidlertid søkemotorselskapenes selvstendige ansvar for de personopplysninger som de behandler. Også på dette punkt i dommen fremheves søkemotorenes helt sentrale rolle i samfunnet: Søkemotorenes systematisering av personopplysninger som er lagt ut på nettet representerer et mer alvorlig inngrep i personvernet enn den opprinnelige publiseringen av enkeltopplysninger nettopp fordi et googlesøk gjør det mulig å sette sammen en detaljert profil av en person og fordi internettets tilgjengelighet gir informasjonen et allestedsnærværende preg.

Også her legger EU-domstolen avgjørende vekt på formåls- og konsekvensbetraktninger: Når det er resultatlisten etter et googlesøk som er det største problemet for borgere som ønsker å verne om sitt privatliv, er det kort og godt mest effektivt at krav om sletting kan fremmes direkte overfor søkemotorselskapet.

5. Ikke journalistisk unntak for søkemotorer

For det femte innebærer søkemotorselskapenes selvstendige ansvar for de personopplysninger som de behandler at treff kan kreves slettet selv om informasjonen på den aktuelle nettsiden er lovlig publisert. Dette er en meget viktig avklaring, både praktisk og prinsipielt.

Den konkrete tvisten mellom Google og Mario Costeja González er illustrerende. González krevde opprinnelig at også den katalanske avisen som hadde publisert notisen om tvangssalget av boligen hans, skulle fjerne informasjonen fra nettet. Dette kravet ble imidlertid avvist av det spanske datatilsynet, som viste til at personverndirektivet gjør unntak for offentliggjøring av personopplysninger som skjer i journalistisk øyemed. Ifølge EU-domstolen kan ikke søkemotorselskaper som Google påberope seg dette unntaket. Også i tilfeller hvor dette unntaket ikke er aktuelt, kan det tenkes at Google må slette treff selv om det ikke er grunnlag for noe krav om sletting mot den som har publisert de aktuelle opplysningene på Internett. Både hensynet til ytringsfriheten og den omstendighet at offentliggjøring av personopplysninger på en nettside med en begrenset leserkrets representerer et mindre inngrep i privatlivets fred, kan føre til at Google må forholde seg til strengere rettslige krav enn dem som har publisert de aktuelle opplysningene på nettet.

Dommerne mot røkla

Først etter å ha ryddet av veien alle disse underproblemstillingene kunne EU-domstolen gi seg i kast med spørsmålet om personverndirektivet gir borgerne rett til å kreve slettet henvisninger til personopplysninger som i og for seg er riktige, men som vedkommende ønsker at skal «bli glemt». På dette punkt stod Mario Costeja González nokså alene – ikke bare Google, men også EU-kommisjonen og de fleste av de EU-statene som involverte seg i saken mente at direktivet ikke gir opphav til en slik «rett til å bli glemt».

EU-domstolens generaladvokat var av samme oppfatning og uttalte at man i motsatt fall ville «ofre» ytrings- og informasjonsfriheten på personvernets alter. Han advarte også mot en mellomløsning hvor søkemotorselskapene må avveie hensynet til personvernet og hensynet til ytrings- og informasjonsfriheten, fordi dette etter hans oppfatning ville innebære en form for privat sensur av (lovlig) offentliggjort informasjon og dessuten kunne utsette søkemotorselskapene for et uhåndterlig antall krav om sletting. Generaladvokaten påpekte også faren for at søkemotorselskapene ville kunne reagere med nærmest automatisk aksept av alle krav om sletting, noe som potensielt vil få store konsekvenser for informasjonsfriheten.

Enigheten mellom Google, EU-kommisjonen og generaladvokaten er utvilsomt mye av årsaken til at EU-domstolens avvikende standpunkt kom som en betydelig overraskelse. I all enkelhet viser dommen at EU-domstolen legger større vekt på personvernet og mindre vekt på informasjonsfriheten enn forventet. Det er meget interessant hvordan generaladvokatens mange henvisninger til ytringsfriheten forbigås i stillhet. Den nært beslektede informasjonsfriheten nevnes riktignok flere steder, men den klassifiseres ikke som en grunnleggende rettighet av samme rang som personvernet. Tvert imot gjør EU-domstolen det temmelig klart at personvernet som utgangspunkt og hovedregel må gå foran offentlighetens interesse i å finne personopplysninger gjennom googlesøk – som alt nevnt må det foreligge særlige grunner for at informasjonsfriheten skal gå foran personvernet.

Med dette ikke bare foregriper EU-domstolen forslaget om å innføre en rett til å bli glemt som en del av at EUs nye personvernforordning – ved å slå fast at denne retten kan anføres også overfor søkemotorselskaper som Google, går domstolen enda lenger enn EU-kommisjonens forslag.

Uklare praktiske konsekvenser

Når det likevel er vanskelig å si noe sikkert om hvilke praktiske konsekvenser dommen vil få, skyldes det dels at den etterlater flere ubesvarte spørsmål og dels at det gjenstår å se hvordan Google og andre søkemotorselskaper vil innrette seg for å etterleve dommen.

For å ta det siste først: Google har på meget kort tid etablert en midlertidig løsning hvor personer som mener å ha krav på å bli glemt av søkemotoren kan henvende seg til selskapet. Ifølge selskapet mottok man mer enn 12.000 slike krav allerede første dag. Det gjenstår imidlertid å se hvordan Google vil håndtere kravene. EU-domstolen legger opp til at selskapet skal foreta en konkret vurdering av hver enkelt sak, men dette vil være svært ressurskrevende. Det vil dessuten være belastende for Google å bli eksponert som en slags semioffisiell sensurmyndighet. Det er nok derfor ikke utenkelig at generaladvokaten får rett i at selskapet velger å akseptere nær sagt alle krav om sletting. Som et privat selskap har jo ikke Google noen rettslig forpliktelse til å begrense inngrepet i informasjonsfriheten til det strengt nødvendige. Av kommersielle årsaker vil det imidlertid være problematisk for Google dersom andre søkemotorer – som trolig vil få inn langt færre krav om sletting – tar kostnadene med grundigere vurderinger og derfor ender opp med færre «hull» i resultatlistene. Det er derfor forståelig at Google har varslet at man vil tenke nøye gjennom hvordan man skal etterleve EU-domstolens føringer.

Sletting kun av personens navn

I vurderingen av dommens potensielle følger for informasjonsfriheten er det imidlertid viktig å være oppmerksom på at retten til å bli glemt av søkemotorene bare gjelder for søk på en persons navn. Flere av de mest kritiske kommentatorene synes å ha oversett dette vesentlige poenget. Selv om søk på Mario Costeja González’ navn ikke lenger vil vise til avisnotisen om tvangssalget av boligen hans, så vil notisen fortsatt dukke opp om man søker etter tvangsauksjoner i Katalonia e.l.

Blant de nye spørsmål som dommen gir opphav til, er det kanskje særlig unntaket for offentlige personer som må utdypes gjennom fremtidige rettsavgjørelser: Når foreligger det «[a] preponderant interest of the general public» som tilsier at informasjonsfriheten må gå foran personvernet? Og hva om Google for enkelhets skyld sletter mer enn påkrevd? Skal medier som på dette vis blir «sensurert» av Google kunne påklage dette? Hvis ja, hvordan og til hvem?

Dommere setter grenser for politikk

Listen over ubesvarte spørsmål kunne imidlertid enkelt vært gjort lengre. Saken er ganske enkelt at det nesten 20 år gamle personverndirektivet ikke er tilpasset søkemotorenes virksomhet. Forslaget til en ny personvernforordning vil i noen grad avhjelpe dette, men etter dommen fra EU-domstolen bør EUs lovgivende organer klargjøre hvilke følger ulike bestemmelser i den nye forordningen vil få for søkemotorselskapene.

EU-lovgivers muligheter for å skreddersy nye personvernregler for søkemotorselskaper er imidlertid nå begrenset av EU-domstolens syn på avveiningen mellom personvernet og informasjonsfriheten. Domstolens tolkning av artikkel 7 og 8 i EUs Charter om grunnleggende rettigheter etablerer en rettslig ramme som bare kan mykes opp gjennom endring av selve EU-traktaten, noe som er temmelig upraktisk. Dommen er av denne grunn et meget klart uttrykk for rettsliggjøring av det som i realiteten er vanskelige politiske avveininger: I EU er det til syvende og sist opp til juristene i EU-domstolen, ikke politikerne i EUs lovgivende organer, å avveie personvernet mot informasjonsfriheten.

Kronglete og lite prinsipielt

Uavhengig av hva man måtte mene om den avveiningen som EU-domstolen kom frem til, så er det problematisk at dommen ikke akkurat er lettlest. Domsgrunnene er kronglete, tekniske og postulerende snarere enn åpent drøftende. Generaladvokatens innvendinger forbigås i stillhet og det gis ikke egentlig noen prinsipiell begrunnelse for den avveiningen av personvernet mot informasjonsfriheten som deretter legges til grunn for tolkningen av de ulike bestemmelsene i personverndirektivet. Relevant rettspraksis fra Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg omtales ikke med ett eneste ord. Og forbudet mot offentlige dissenser leder til at man ikke får vite om det var intern uenighet i dommerkollegiet.

Kontrasten er stor til de åpne og prinsipielt anlagte votaene man kunne forventet fra for eksempel U.S. Supreme Court i en tilsvarende sak. Amerikanske kommentatorer har nok fått med seg at man i Europa avveier personvernet og informasjonsfriheten på en annen måte enn i USA, men det er svært tvilsomt om EU-domstolens begrunnelse er egnet til å overbevise noen på den andre siden av Atlanterhavet.

Hva så med Norge? Som alt nevnt er personverndirektivet innlemmet i EØS-avtalen. I praksis vil derfor EU-domstolens avveining av personvernet mot informasjonsfriheten være styrende også for Norge. Hva norske jurister og politikere måtte mene om spørsmålet er derfor sørgelig uinteressant – her som ellers er vi i realiteten henvist til å ta utviklingen i EU til etterretning.

Gitt den tidvis meget opphetede politiske diskusjonen knyttet til datalagringsdirektivet, ikke minst i kjølvannet av avsløringene av amerikanske myndigheters omfattende overvåkning av nær sagt enhver form for elektronisk kommunikasjon, kunne EU-domstolen kunne knapt valgt en bedre sak for å demonstrere at den tar EU-borgernes grunnleggende rettigheter på alvor.

Forbausende klar dom

Vel så oppsiktsvekkende som utfallet er dommens premisser. EU-domstolen er nemlig forbausende klar: Direktivets regler om datalagring representerer et meget omfattende og særlig alvorlig inngrep i retten til respekt for privatlivet og til beskyttelse av personopplysninger.

EU-domstolens bygninger i Luxembourg (foto: EU-domstolen).

Dommerne anerkjenner riktignok at direktivet forfølger et legitimt formål (kriminalitetsbekjempelse) og de slår også fast at EU-retten ikke prinsipielt er til hinder for enhver form for lagring av teledata, men de er samtidig meget klare på at det må foretas en streng kontroll av om EUs lovgivende organer har sørget for å begrense inngrepet i borgernes grunnleggende rettigheter til det strengt nødvendige. Utfallet av denne kontrollen er oppløftende for personvernet og tilsvarende nedslående for EU-kommisjonen, Europaparlamentet og medlemsstatene som stemte for direktivet i Rådet: Direktivet favner for vidt ved at det på generelt vis krever lagring av alle trafikkdata, uten at der foretas noen sondring, begrensning eller unntak tilpasset det angitte formålet om bekjempelse av grov kriminalitet. Direktivet inneholder heller ingen definisjon av begrepet grov kriminalitet – dette er overlatt til medlemsstatene. Og myndighetenes tilgang til lagrede teledata er heller ikke betinget av samtykke fra en uavhengig instans (en domstol eller et uavhengig forvaltningsorgan).

Ugyldig — med “tilbakevirkende” kraft

Også varigheten av lagringen slår EU-domstolen ned på: Direktivet knesetter en minste lagringstid på seks måneder uten å sondre mellom ulike typer data eller deres nytteverdi i forhold til formålet om kriminalitetsbekjempelse. Og direktivet åpner for lagring helt opp til to år, uten å angi noen kriterier for å sikre at data ikke lagres lenger enn strengt nødvendig. Direktivet sikrer heller ikke ugjenkallelig sletting av data etter lagringsperiodens utløp.

Endelig – og vel med en dårlig skjult henvisning til amerikanske myndigheter – kritiserer EU-domstolen den omstendighet at direktivet ikke krever at dataene skal lagres i EU. Muligheten for lagring utenfor EU medfører at direktivet ikke sikrer at lagringen vil være under EU-rettslig kontroll, noe som ifølge domstolen er helt avgjørende for å sikre at lagringen skjer i overensstemmelse med EU-borgernes grunnleggende rettigheter.

Konklusjonen er knusende: Datalagringsdirektivet er ugyldig. EU-domstolen finner derfor ikke engang grunn til å gå inn på spørsmålet om direktivet også er i strid med ytringsfriheten. Og enda viktigere – i motsetning til domstolens egen generaladvokat er ikke dommerne villige til å holde direktivet kunstig i live inntil EU eventuelt kommer opp med nye, mer begrensede og mer presise regler om lagring av trafikkdata. Dommen rammer følgelig med «tilbakevirkende» kraft: Direktivet har aldri vært gyldig. En konsekvens av dette er blant annet at medlemsstater som tidligere er blitt bøtelagt for ikke å ha overholdt direktivets gjennomføringsfrist, nå kan kreve bøtene tilbakebetalt fra Kommisjonen. Med renter.

Begrenser politikernes handlingsrom

Selv om det er riktig at EU-domstolen ikke stenger døren for enhver form for lagring av teledata, så inneholder dommen meget klare føringer for EUs og medlemsstatenes politiske handlingsrom.

For det første er det grunn til å merke seg domstolens påpekning av at lagring og hemmelig bruk av alle slike data er et skritt i retning av et overvåkingssamfunn:

[T]he fact that data are retained and subsequently used without the subscriber or registered user being informed is likely to generate in the minds of the persons concerned the feeling that their private lives are the subject of constant surveillance (avsnitt 37).

Dommen lest under ett etterlater liten tvil om at EU-domstolen ikke anser dette som noen ønskelig utvikling, for å uttrykke det forsiktig.

Dommerne ved EU-domstolen (foto: EU-domstolen).

For det annet er dommernes anerkjennelse av at EU-retten ikke prinsipielt er til hinder for enhver form for lagring av teledata interessant fordi den er knyttet til den omstendighet at datalagringsdirektivet ikke krever lagring av innholdet i kommunikasjonen. EU-domstolen formulerer seg her på et vis som mer enn antyder at generell lagring av innhold aldri kan rettferdiggjøres (avsnitt 39). I kjølvannet av Snowden-avsløringene kan dette være en rettslig avklaring av større praktisk betydning enn man skulle ønske.

For det tredje er EU-domstolens generelle tilnærming til EU-lovgivers handlingsrom meget interessant: Dommerne slår fast at personvernet er så viktig, og inngrepet som lagringen innebærer så alvorlig, at lovgivernes handlingsrom er begrenset og domstolskontrollen tilsvarende streng:

[I]n view of the important role played by the protection of personal data in the light of the fundamental right to respect for private life and the extent and seriousness of the interference with that right caused by Directive 2006/24, the EU legislature’s discretion is reduced, with the result that review of that discretion should be strict (avsnitt 48).

Dette vil gjelde tilsvarende både for et eventuelt nytt datalagringsdirektiv og for eventuelle nasjonale særlover om datalagring. Og både nasjonale domstoler og menneskerettsdomstolen i Strasbourg må forventes å følge samme tilnærming. Dommen gir med dette også et viktig bidrag i den generelle diskusjonen om maktfordelingen mellom lovgivere og domstoler i konstitusjonelle demokratier. Her vil nok oppfatningene være delte, både blant politikere, jurister, statsvitere og andre. Det er ikke til å komme forbi at de 15 dommerne i EU-domstolens storkammer gjennom denne dommen har satt sin vurdering av avveiningen mellom personvern og kriminalitetsbekjempelse over vurderingen til Europaparlamentet og medlemsstatenes representanter i Rådet, men i motsatt fall ville det ikke være noen realitet i EU-rettens beskyttelse av grunnleggende menneskerettigheter.

EU-dommen, EØS og Norge

Hvilken betydning har dommen så for Norge? Politisk er den direkte pinlig for datalagringsdirektivets forkjempere, men rettslig er betydningen mer indirekte. I motsetning til det mange synes å tro, er datalagringsdirektivet ikke innlemmet i EØS-avtalen. Takket være det islandske Alltingets prinsippfaste motstand mot direktivet er det derfor ikke noe behov for å ta direktivet ut av EØS-avtalen. Den norske lovgivningen som skulle gjennomføre direktivet ble som kjent vedtatt med knapp margin i Stortinget allerede i 2011, men den er ikke trådt i kraft og regjeringen har nå klokelig varslet at den heller ikke kommer til å gjøre det.

EØS-avtalen er ikke til hinder for at norske myndigheter på eget initiativ vedtar nye regler om lagring av teledata, men indirekte vil EU-domstolens dom legge føringer for myndighetenes handlingsrom: Bestemmelsene i EUs pakt om grunnleggende rettigheter som EU-domstolen anvendte i dommen, gjenfinnes i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen som Norge er tilknyttet og som gjennom menneskerettsloven fra 1999 har lovs kraft i Norge.

EU-domstolens dom inneholder flere henvisninger til praksis fra Menneskerettighetsdomstolen, og det er liten grunn til å tro at domstolen i Strasbourg vil innrømme myndighetene noe større handlingsrom enn det EU-domstolen har lagt til grunn. Eventuelle nye norske regler om datalagring må derfor tåle inngående rettslig overprøving av om de er strengt nødvendige for å bekjempe grov kriminalitet og om de dertil tilbyr tilstrekkelige garantier mot misbruk osv. Det er derfor en tung argumentasjonsbyrde som EU-domstolen har lagt på myndighetene.

Også dersom EU skulle forsøke seg med et nytt, forutsetningsvis mindre omfattende og mer presist, direktiv om datalagring, kan EU-domstolens dom vise seg meget viktig for Norge: Et av kravene fra EU-domstolen er mer presise regler om hva de lagrede dataene kan brukes til. Dette forutsetter at et eventuelt nytt direktiv beveger seg lenger inn på strafferettens område. EUs kompetanse til å gjøre dette er kontroversiell internt i EU, men enda mer så i EØS-rettslig sammenheng: Strafferettslige regler faller i utgangspunktet utenfor EØS-avtalen. EØS-relevansen av et eventuelt nytt datalagringsdirektiv vil derfor være enda mer tvilsom enn EØS-relevansen av det direktivet som EU-domstolen nå har underkjent.

Prinsipiell etterpåklokskap

Avslutningsvis er det grunn til å reflektere over hvor langsomt fru Justitias kvern maler: Datalagringsdirektivet ble vedtatt i EU våren 2006. Det tok altså mer enn åtte år før EU-domstolen erklærte det ugyldig. Underveis har det vært flere saker for domstolen hvor den kunne tatt stilling til spørsmålet om den hadde villet, men hvor den dekket seg bak prosessuelle regler og lot gyldighetsspørsmålet henge i luften. Dette kan selvsagt kritiseres. Men kanskje gjorde EU-domstolen likevel klokt i å utsette spørsmålet til det virkelig kom på spissen?

Det kan neppe utelukkes at avstanden i tid fra terrorangrepene i New York i 2001, i Madrid i 2004 og i London i 2005 gjorde det lettere for EU-domstolen å slå ned på EU-lovgivers manglende respekt for personvernet. Fordelen med tregheten i den rettslige etterprøvingen er at det gir rom for prinsipiell etterpåklokskap. I tilfeller hvor betingelsene på vedtakstidspunktet kanskje ikke har vært de beste for prinsipielle diskusjoner, er det slett ikke så dumt.

For å vurdere hva vi skal feire, er det nyttig å ta utgangspunkt i hvilket syn på Grunnloven som måldokumentet legger til grunn. Måldokumentet understreker at Grunnloven har vært sentral i utviklingen av Norge som demokrati og Norge som nasjonalstat med en klart utviklet nasjonal identitet. Grunnloven fremstår som en ramme for og en nødvendig forutsetning for prinsippet om folkesuverenitet som oppfattes å være forankret i Norge som nasjonalstat. På denne måten anses også prinsippene om folkesuverenitet og statssuverenitet som gjensidig forsterkende.

1. Det globale verdifellesskapet

Det er særlig tre forhold jeg vil diskutere med hensyn til feiring. Målkomiteen har rett i at det er god grunn til å feire at vi har arvet en Grunnlov som over tid har fått en tydeligere forankring i grunnlovsideen. Denne ideen betegner et konstitusjonelt styresett basert på prinsippet om demokratisk selvstyring (inklusive de prinsippene vi også forbinder med den demokratiske rettsstaten). Det kan tilføyes at vi også har god grunn til å feire at man har vært i stand til å forankre prinsippene i grunnlovsideen i et levedyktig fellesskap, preget av omfattende tillit og solidaritet.

Oscar Wergelands maleri “Eidsvold 1814” (kilde: eidsvoll1814.no)

Men selv om måldokumentet sier at jubileet skal «bidra til økt bevissthet om hvordan nasjonen Norge og det moderne Norden vokste fram innenfor en europeisk kontekst…», sier det ikke noe om at selve kjernen i Grunnloven, nemlig grunnlovsideen, er basert i en intellektuell tradisjon som understreker at grunnlovsideens prinsipper er universelle. Dette tilsier at vi også må feire at vi gjennom vår Grunnlov er blitt et viktig medlem i det globale fellesskap som bekjenner seg til og søker å etterleve disse sentrale prinsippene. Feiringen må være inkluderende i den forstand at den tydelig markerer hvor viktig dette verdifellesskapet har vært i etableringen og utviklingen av vår Grunnlov.

I forlengelsen av dette er det også rimelig å feire at det i Europa og globalt er etablert et ekstra sikkerhetsnett av grunnleggende rettigheter som utgjør eksterne kontrollmekanismer for demokratiet, nettopp for å sikre at hver stat som bekjenner seg til demokratiske prinsipper faktisk også etterlever dem. Disse er forankret i FNs menneskerettighetserklæring, i Den europeiske menneskerettskonvensjonen og i EUs Charter of Fundamental Rights. Borgerne har adgang til slike ordninger som en slik ekstra forsikring. Dette illustrerer igjen hvordan grunnlovens sentrale prinsipper utgjør en integrert del av et større overgripende demokratisk sikkerhetsnett. Demokrati sikres gjennom gjensidig demokratisk kontroll på tvers av landegrenser. Vår feiring må anerkjenne viljen til å beskytte demokratiet ikke bare gjennom interne nasjonale, men også gjennom eksterne internasjonale og overnasjonale organer og virkemidler.

2. Bidrag utenfra til fred og demokrati i Norge

Det andre forholdet jeg vil ta opp, er at måldokumentet understreker at «Jubileet utvikles som et inkluderingsprosjekt med vekt på kunnskap, verdibevissthet, deltagelse og formidling. Jubileet skal ha en tydelig flerkulturell profil.»

Dette utsagnet peker utover det nasjonale fellesskapet som ellers er måldokumentets referanseramme. Det burde etter mitt syn ha vært sterkere betont at feiringen i større grad må inkludere enkeltpersoner, organisasjoner og stater utenfor Norge. Så mange utenfor landets grenser, nære venner og allierte har gitt viktige bidrag til å utvikle demokratiet, velstanden og solidariteten som preger dagens Norge. De har ikke bare med noen få viktige unntak latt oss få lov til å utvikle Norge, men har i høy grad bidratt til at vi har kunnet realisere det samfunnet vi har i dag. De har tilført oss uvurderlige bidrag gjennom ideer, verdier, teknologi, kunnskap og menneskelig kapital gjennom innvandring og samhandling. De har tatt imot våre emigranter og avlastet vårt samfunn. De har sikret vår fred, og fred er et moralsk imperativ. At vi kan leve i fred og fordragelighet, er verdt en feiring i seg selv.

Det er derfor viktig at jubileet som inkluderingsprosjekt inkluderer alle de som er utenfor eller har kommet utenfra og har bidratt til disse verdiene.

3. Forholdet til EU og folkestyrets framtid

Det tredje forholdet jeg vil berøre er at måldokumentet understreker at et av hovedmålene med feiringen er å: «Skape debatt om folkestyrets framtidige hovedutfordringer og stimulere til refleksjon, engasjement og deltagelse i demokratiske prosesser.»

Dette er viktig, men det spørs om feiringen vil kunne bøte på et forhold som ikke gir noen grunn til feiring, snarere tvert imot. Man kan i dag berettiget spørre om vi viser oss tilliten verdig som forvaltere av vår demokratisk-konstitusjonelle arv. Det er ingen grunn til å feire hvordan vi har taklet de intellektuelle og politiske utfordringene som vi som en integrert del av Europa står overfor. Norges forhold til Europa har i altfor stor grad blitt diskutert i nasjonale termer med vekt på hva som er bra for Norge (hva nå det skulle være som ofte forblir underkommunisert). Et slikt nasjonalt fokus har tatt oppmerksomheten bort fra en grunnleggende debatt om hva som utgjør de grunnleggende forutsetningene for vårt samfunn og de verdier vi gir vår tilslutning til i et Europa som er blitt stadig mer integrert.

Måldokumentet tar ikke opp det sentrale spørsmålet vi står overfor i dag, nemlig: Hva er de grunnleggende forutsetningene for å realisere grunnlovsideen i dagens Europa? I Norge synes det som om det er et omvendt proporsjonalt forhold mellom hvor viktig et spørsmål er for Grunnloven på den ene siden og den politiske oppmerksomhet og debatt som det politiske systemet er villig til å bruke på det på den andre. Det må i denne sammenheng også anses som uansvarlig når politiske partier som Frp ikke en gang tar et standpunkt i spørsmålet om norsk EU-medlemskap, som vel er det viktigste konstitusjonelle spørsmålet vi står overfor i vår tid.

Mangelen på grunnleggende politisk debatt om hvilke prinsipielle implikasjoner utviklingen i Europa har for demokratisk konstitusjonalisme bidrar også til å opprettholde et foreldet syn på betingelsene for folkesuverenitet i dagens Europa. Mens statssuverenitet tradisjonelt har vært ansett som en forutsetning for folkesuverenitet, slik vi også ser det reflektert i måldokumentet for grunnlovsjubileet, er selve forestillingen om suverenitet i Europa i dag i endring gjennom en mye sterkere betoning av medbestemmelse (for stater og borgere). Poenget er at i dagens Europa er det i stadig økende grad slik at rammene for hver stats selvstyre bestemmes i EU-organer der statene og borgerne har medbestemmelse. De statene som Norge som ikke er medlemmer og derfor ikke deltar, men som like fullt integreres i dette systemet, er derfor i langt mindre grad enn før i stand til å sette rammene for sitt eget selvstyre.

Foto: Europaparlamentet cbnd

Mange av lovene Europaparlamentet vedtar tas inn i norsk lov via EØS-avtalen.

Samtidig må det være et av historiens store paradokser at den formen for representasjon som Norge i praksis står overfor i sitt forhold til EU i dag i høy grad er den formen som de amerikanske kolonialistene avviste i 1776 og som dannet grunnlaget for den amerikanske revolusjon. Grunnlovsideen som de amerikanske uavhengighetsforkjemperne forfektet var nettopp tuftet på en avvisning av det som Edmund Burke refererte til som virtuell representasjon.

Virtual representation is that in which there is a communion of interests and a sympathy in feelings and desires between those who act in the name of any description of people and the people in whose name they act, though the trustees are not actually chosen by them. This is virtual representation. (Burke 1792: 23)

Argumentet var at de amerikanske kolonialistenes interesser ble ivaretatt av det britiske parlamentet; de trengte derfor ikke direkte politisk representasjon. Mye av argumentasjonen til støtte for EØS er nettopp at norske interesser er ivaretatt av EU, selv om vi ikke har noen folkevalgt representasjon der. Poenget er at Norge er knyttet opp til et europeisk system med politisk valgte representanter i EU som lager reglene som vi underlegges. Selv om Stortinget formelt vedtar lovene, er det representanter i EU som i realiteten fatter disse beslutningene på vegne av norske borgere. Det er nettopp dette som ligger i forestillingen om virtuell i stedet for reell politisk representasjon.

Derfor, når måldokumentet sier at feiringen må «Skape debatt om folkestyrets framtidige hovedutfordringer og stimulere til refleksjon, engasjement og deltagelse i demokratiske prosesser», vil en slik debatt måtte inkludere refleksjoner om Norge nå i forholdet til EU har importert mye av den praksis som Eidsvollsmennene nettopp ønsket å avvikle og sikre seg mot gjennom Grunnloven.

Må redusere støtte til storbyaviser

Begrunnelsen for den svenske støtten er å sørge for en mangfoldig og variert presse. Alle aviser som deltar i organisert samdistribusjon mottar derfor distribusjonsstøtte, noe som utgjorde omtrent 68 millioner kroner i 2009. I tillegg mottar nummer 2‑aviser som har mindre enn 30 prosent husstandsdekning på utgivelsesstedet også driftsstøtte, og det er denne driftsstøtten som nå skal endres. Slik ordningen er i dag mottar Svenska Dagbladet og Skånska Dagbladet et større beløp enn andre aviser det er rimelig å sammenligne dem med, fordi de defineres som storbyaviser. Storbyavisene har hittil fått sin støtte regnet ut på bakgrunn av en bidragssats på 297000 kroner, mens bidragssatsen til andre høy- og middelfrekvente aviser er på 235000 kroner. Disse avisene har også et bidragstak på 16,9 millioner, mens storbyavisene i 2009 kunne motta en samlet støtte på 63,9 millioner kroner. Ifølge EU-kommisjonen gir dette de to storbyavisene et konkurransefortrinn, og anser denne måten å fordele støtten som ulovlig. Storbyavisenes bidragssats skal derfor senkes slik at den kommer på samme nivå som andre sammenlignbare aviser.

Storbyavisene har imidlertid særskilte kostnader som følge av konkurransesituasjonen i markedene de opererer i, og de må også oppfylle en del krav for å kunne betegnes som storbyavis. Avisene må utgis i enten Stockholm, Gøteborg eller Malmø, de må utgis syv dager i uken og ha en minimumsandel redaksjonelt innhold. Som kompensasjon for de ekstrautgifter disse kravene fører med seg skal storbyavisene derfor også kunne motta et ekstra beløp. Dette beløpet skal imidlertid ikke kunne utgjøre mer enn 40 prosent av avisenes netto ekstrakostnader, og taket for mottatt støtte skal senkes fra 63,9 millioner i 2009 til 45 millioner i 2016.

Andre aviser vil i hovedsak ikke bli berørt av endringene, bortsett fra gjennom innføringen av to nye regler knyttet til mottakelse av støtte; støtten skal ikke kunne utgjøre mer enn 40 prosent av totale kostnader for aviser som kommer ut ofte eller middels hyppig. Støtten til aviser som kommer ut sjelden skal ikke overstige 75 prosent. Avisene må hvert år gjøre rede for hvilke kostnader støtten har dekket.

Vil utjevne støtten

Argumentet for å endre storbyavisenes støtte er at dette vil utjevne konkurransen og utviske forskjellene mellom disse avisene og andre aviser med hyppige utgivelser. I tillegg vil endringene også gjøre støtten mer lokal. Professor i massemedieøkonomi, Karl Erik Gustafsson, sier til journalisten.se at EU-kommisjonen ikke liker at konsern som eier aviser som mottar svensk støtte også utgir aviser utenfor landets grenser, fordi dette kan påvirke konkurransen på det indre marked.

Konsekvenser for norsk støtte?

Selv om Norge ikke er medlem av EU, sier EØS-avtalens bestemmelser at all statsstøtte som kan påvirke handelen mellom EØS-land er forbudt. Støtteordninger som eksisterte før avtalen trådte i kraft godkjennes, men eventuelle endringer skal innmeldes og godkjennes av Eftas overvåkningsorgan ESA. Mediestøtteutvalget må derfor ta hensyn til EØS-avtalen i sine forslag til endringer av støtten, og det er ikke umulig at de svenske endringene også vil få konsekvenser for innretningen av den norske støtten. Utvalget skal levere sin rapport før nyttår.

Professor Erling Johan Hjelmeng ved Juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo sier til Vox Publica at der man finner konkrete løsninger er det en viss presedens for at løsninger som aksepteres av Kommisjonen også setter standarden for ESA. Den norske støtten er ikke prøvd mot EØS-avtalens regler — foreløpig.

– Hvis den norske ordningen har lignende svakheter som det Kommisjonen opprinnelig påpekte med den svenske, er det ingen grunn til at dette vil bli vurdert annerledes etter EØS-avtalen, sier Hjelmeng.

I et svar til Stortingets familie- og kulturkomite i fjor, skriver Kulturdepartementet at det legger til grunn at regelverket for statsstøtte i EØS-avtalen ikke hindrer produksjonsstøtte til aviser. Men departementet presiserer også at pressestøtten ikke er blitt prøvd konkret mot statsstøttereglene. Videre framhever departementet på den positive siden for pressestøtten at Kommisjonen langt på vei har godtatt den svenske ordningen og begrunnelsen for den.

Bakgrunn for granskningen

EU-kommisjonens granskning av det svenske støttesystemet startet allerede i 2006. Dette året kom Presskommittén 2004, en komité som var nedsatt for å vurdere pressestøttesystemet og komme med forslag til hvordan det kunne utformes i fremtiden, med sin innstiling hvor den blant annet foreslo å øke støtten med 50–60 millioner kroner. EU godkjenner statsstøtteordninger som eksisterte før landet ble medlem av unionen, så lenge de ikke endres. Hvis de skal endres, må EU-kommisjonen godkjenne dem før endringene settes ut i livet. Den svenske regjeringen meldte derfor de planlagte endringene inn for Kommisjonen, og dette førte til at Kommisjonen igangsatte en granskning av støtten.

Gjenstand for debatt

Den svenske pressestøtten regnes som svært vellykket, og mange stiller seg skeptiske til at den nå skal legges om. Gustafsson mener at EU ikke vet hvordan avismarkedet i Sverige ser ut, og at de dermed ikke kan uttale seg om hvordan støtten best bør innrettes. Flere partier i regjeringen ønsker imidlertid å avskaffe støtten, og Socialdemokraterna har anklaget Moderaterna for å bruke EUs regler som et argument for å gjøre nettopp dette. Et viktig poeng for opposisjonen har også vært at Sverige nå har gitt fra seg sin egen bestemmelsesrett i dette spørsmålet. Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth har likevel hele tiden hevdet at pressestøtten skal bevares, og regjeringen har nå altså kommet til enighet med EU-kommisjonen om innretningen av støtten.

Mer om svensk pressestøtte:

• Regeringen.se: Presstödet
• Presstödsförordning

Leder for Hordaland Senterparti Steinulf Tungesvik var ikke i tvil etter debatten som fant sted i Tivoli på Det Akademiske Kvarter sist torsdag 29. april. Det var få tomme seter på Kvarteret, men så var heller ikke salen så stor, da Studentersamfunnet i Bergen tok opp det manglende EU-engasjementet blant norske politikere. Hvert parti stilte med en representant. Det har gått seksten år siden sist Norge tok stilling til medlemskap, og flere blant publikum mente det var på tide å ta opp spørsmålet på ny.

— Når blir det aktuelt for Arbeiderpartiet og Høyre å åpne for ny EU-debatt, lød et av spørsmålene fra salen.

Arbeiderpartiets Svein Roald Hansen turte ikke å si noe om når en slik debatt vil bli aktuell, men understreket at det trolig er uaktuelt med en folkeavstemning før ja-siden har et klart flertall på meningsmålingene.

Nikolai Astrup fra Høyre var enig, og la til at Arbeiderpartiet og Høyre bør ha flertall i Stortinget før spørsmålet om medlemskap blir reelt.

EU-panelet i Bergen (foto: Nora B. Paulsen)

Diskusjonen som i utgangspunktet skulle dreie seg om den manglende EU-debatten, skiftet raskt fokus til hvorvidt Norge bør bli medlem eller ikke. Panelet delte seg klart i to, der Høyre og Arbeiderpartiet representerte ja-siden, mens både Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet var skeptiske til medlemskap. Det er for øvrig stor splittelse innad i Venstre i medlemskapsdrøftingen.

— Som om Finnmark skulle stilt seg utenfor Stortinget

— EU er Norges nærmeste allierte og viktigste politiske samarbeidspartner. Vi har stilt oss utenfor, og dermed fraskrevet oss ansvar for utviklingen av kontinentet vi er en del av. Det er som om Finnmark skulle stilt seg utenfor Stortinget. EØS-avtalen er god og nødvendig, men ikke tilstrekkelig. Den gir oss ingen innflytelse på avgjørelser som blir tatt innad i EU, sa Astrup.

— La oss si det sånn da, at hvis du har lyst til å gå ut og spille håndball, men alle de andre guttene i gaten spiller fotball. Ja, da er du enten nødt til å bli med på fotball, eller stå alene og se på, sa Hansen. — Det er bedre med 1 prosent av stemmene enn å ikke ha stemmerett i det hele tatt!

Arbeiderpartiet mener videre at klimaproblemene, terrortrusselen og miljøutfordringene krever samarbeid mellom nasjonene. Som Europas rikeste land er Norge nødt til å ta ansvar for utviklingen av det europeiske kontinentet. Vi er dessuten for godt integrert i EU-samarbeidet og nyter for mange goder til at vi kan fortsette å være gratispassasjerer.

Mer makt til de store

I saken om EU er det sterke meninger i sving, og torsdag sa mange seg uenige i argumentene til Høyre og Arbeiderpartiet.

— Utviklingen i EU går mot økt sentralisering der de store medlemslandene øker sin makt på bekostning av de mindre. Grunnen til at det har vært så liten interesse for en debatt er at nei-siden har hatt et klart flertall på meningsmålingene de siste fem årene, sa Mona Høvset fra Kristelig Folkeparti.

— EU er ikke svaret på Norges problemer. Det er en fordel med tanke på Norges olje- og fiskeindustri at vi ikke er medlem. Fremskrittspartiet ser heller at EØS-avtalen endres for bedre å ivareta norske interesser, sa Morten Høglund, utenrikspolitisk talsmann i Frp.

Han la for øvrig til at EU som konstruksjon er en god ting med tanke på Europas tidligere krigshistorie.

— EU burde blitt tildelt fredsprisen! Men Europa blir ikke nødvendigvis mer fredelig om Norge innlemmes i unionen.

— EU er ingen interessant politisk kraft i verden

Steinulf Tungesvik mente det er unødvendig med en ny EU-debatt, og at det er udemokratisk å ta opp igjen spørsmålet når folket har sagt nei.

— Men det er jo seksten år siden?

— Ja, men det har ikke skjedd noe spennende siden den gang. EU er ingen interessant politisk kraft i verden, sa Tungesvik til Brostein etter debatten.

Til tross for at torsdagens debatten sporet av, var det i hovedsak enighet om at Norge ikke er klar for en ny debatt om medlemskap per dags dato.

— Man må skape en forståelse for hvordan EU påvirker norsk politikk. Problemet i dag er at diskusjonen har liten klangbunn blant det norske folk. Vi må bidra til å opplyse folket om hvilken sammenheng EU og Norge har. Først da blir det aktuelt med en reell debatt, avsluttet Arbeiderpartiets Svein Roald Hansen.

Artikkelen ble først publisert i nettavisen Brostein.

Allmennkringkasterne har, som Murdock viser, en stor mulighet til å omdefinere sin rolle. Men med sjansen følger også store hinder. I tillegg til teknologiske og økonomiske utfordringer, stiller politiske aktører seg i veien. For NRK, som hittil har fått relativt gode utviklingsmuligheter av hjemlige politikere, representerer EUs regler et hovedhinder på veien mot et omdefinert allmennkringkastingsoppdrag i en digital medieverden. For kan NRKs oppdrag overføres til internett? Hvordan skal det i så fall se ut? Bør det inkludere alt fra nett-tv og ‑radio og audiovisuelle arkiv, via diskusjonsforum og søkemaskiner, til spill og tekstbasert nyhets- og reportasjestoff? Og skal det lisensfinansieres?

EU som mediepolitisk aktør

Utover på 1990-tallet vokste EU fram som en sentral mediepolitisk aktør — også for Norge: Selv om oppmerksomheten har vært minimal i norsk offentlighet, er hjemlige medieaktører bundet av alle relevante reguleringer gjennom EØS-avtalen. EU behandler medier som tjenester. Det betyr at mediene er underlagt konkurransepolitikkens område, og styres av EU-kommisjonen etter markedsmessige hensyn. Lisensfinansiert allmennkringkasting blir i denne sammenheng et unntak. Den ødelegger den frie konkurransen, men tillates fordi den vurderes som sentral for hvert samfunns sosiale, kulturelle og demokratiske behov, som det heter.

Kommersielle fjernsynskanaler internasjonalt har opplevd annonsesvikt og hardere konkurranse de seneste årene. Samtidig henger spådommene om den digitale teknologiens store omveltningskraft over bransjen. Når offentlige allmennkringkastere samtidig har beholdt en sterk posisjon — og til og med utvidet sitt aktivitetsområde — har EU-kommisjonen vært instansen å gå til for kommersielle tilbydere. De opplever allmennkringkringkasternes lisensfinansiering som et urettferdig fortrinn. Over hele Vest-Europa har det derfor strømmet inn klager på konkurransevridning. Den danske medieforskeren Frands Mortensen har laget en kronologisk oversikt over disse klagesakene (lenke til PDF). Her hjemmefra har TV 2 protestert på NRKs reklamesalg via tekst-tv og internett.

Til tross for nøling og manglende avklaringer kan det hevdes at Kommisjonen har behandlet allmennkringkasting riktig så godt. Hvert land får selv definere hva allmennkringkasterne skal drive med, og populære program innrettet på å nå flest mulig kan inkluderes i oppdragene. Slik har det vært mulig for NRK å satse tungt på helgeunderholdning og store, dyre sportsarrangement. Men dette gjelder altså radio og fjernsyn. Når spørsmålet om internettjenester stilles, ser Kommisjonen ut til å skifte mening.

Kommisjonens holdning

Selv om flere av de aktuelle klagesakene ikke er avgjort, er det mulig å peke på noen tendenser i Kommisjonens holdning til regulering av mer eller mindre spede bidrag til en digital allmenning:

• Allmennkringkasterne tildeles en supplerende rolle på nettet: NRK kan programmere ”Først & Sist” på fredagskvelden i direkte konkurranse med TV2s sendeskjema. På nettet skal deres nye initiativ derimot begrense seg til å levere det kommersielle aktører holder seg unna.
• Enkelttjenester vurderes individuelt: Mens vi er vant til å tenke på allmennkringkasting som en helhet – for eksempel se en fjernsynskanal eller NRKs radiotilbud under ett – måles hver enkelt internettjeneste etter sin individuelle allmennkringkastingsverdi.
• Internettaktiviteter er vedheng til kringkasting: Nettet anerkjennes ikke som selvstendig plattform, velegnet til å bidra til å oppfylle NRKs oppdrag.

Implikasjonene for allmennkringkastingen

De foreløpige svarene er altså ikke særlig oppmuntrende for de som tillegger allmennkringkastingsinstitusjonene en sentral funksjon i framtiden. Kommisjonen viser ikke lenger en like positiv holdning til de lisensfinansierte institusjonene. Et konkret utslag er at NRK fikk påpakning for å drive et diskusjonsforum på nettet for generelle samfunnsspørsmål. Et hvert forum skal nemlig knyttes til et radio- eller fjernsynsprogram.

En annen konsekvens er at nye tjenester vurderes opp mot det som måtte eksistere av kommersielle tilbud. Da BBC ville lansere et omfattende nettsted med undervisningsmateriell rettet mot skoleelever, hjalp det lite med argument for at nettopp undervisning var en helt sentral del av institusjonens tradisjonelle oppdrag, og at det bare var naturlig å ta i bruk nye kommunikasjonskanaler som internettet. Den eneste måten Kommisjonen kunne godta initiativet på, var ved å holde det opp mot eksisterende kommersielle tilbud, og kreve at BBC bare supplerte disse.

Kommisjonen vil skape et felles europeisk marked med like vilkår. Problemet er altså at konkurransepolitikkens logikk tas inn på nye områder, slik at markedets område utvides. I samme slengen innskrenkes rommet for kulturpolitikk og nasjonale forskjeller. Allmennkringkastingens frisone utenfor konkurransepolitikken står altså i fare for å krympe i det digitale mediesystemet.

Mot en løsning?

Hinderet er imidlertid ikke uoverstigelig. Flere nasjonale regjeringer — blant annet den norske — har protestert, og understreket verdien av en dynamisk allmennkringkastingsdefinisjon. Bare slik er en rustet til å ta i bruk nye medieplattformers muligheter til å støtte samfunnsnyttige funksjoner, hevder de.

Saken mot NRK pendler fremdeles mellom EFTAs konkurransemyndighet og det norske kirke- og kulturdepartementet. Diskusjonen bidro nok til at NRKs oppdrag får en ny gjennomgang og spesifisering i en kommende stortingsmelding. Samtidig er det tegn som tyder på at Kommisjonen modererer sitt syn: I det pågående arbeidet med et nytt direktiv for den europeiske fjernsynsbransjen virker ikke lenger spørsmålet om lisensfinansierte internettjenester like betent – verken fra EU eller konkurrentenes side. Det gjenstår altså å se om partene blir enige — og om hva. Svaret vil få stor betydning både for den videre veien for NRK som lisensfinansiert mediehus, for kommersielle konkurrenters muligheter, og for en eventuell realisering av visjonen om en digital allmenning.