Slik var det også på Eidsvoll i 1814. Det ble store diskusjoner om hvordan stemmeretten skulle avgrenses.

En særegen grunnlov

Det første grunnlovsforslaget Konstitusjonskomiteen på Eidsvoll la fram for Riksforsamlingen beskrev en langt bredere stemmerett en den som senere ble vedtatt. I det første forslaget ble bare gruppene som var unntatt stemmeretten listet opp. Det gjaldt stort sett personer som ikke hadde eiendom, men Riksforsamlingen mente imidlertid at dette gikk for vidt. Det ble hevdet at forslaget ville gi alt for mange stemmeberettigede, blant annet ville kårmenn og voksne bondesønner få stemmerett.

Etter diskusjon ble forslaget sendt tilbake, og det nye forslaget som kom neste dag listet ikke lenger opp unntakene, men de positive vilkårene for å oppnå stemmerett. Kravene var at en måtte ha eller ha hatt et embete, rå over et gardsbruk, ha eiendom i byen, eller formelt brev på å kunne drive borgerlig næring. Det viktigste stemmerettskriteriet ble med dette kravet om eiendom, som ellers var vanlig i samtidens konstitusjoner. Men Riksforsamlingens første kriterium var å være eller å ha vært embetsmann, som derimot ikke var et vanlig krav i tiden.

Sorenskriver Christian Magnus Falsen (1782–1830) utarbeidet sammen med Johan Adler utkastet til Grunnloven som ble vedtatt 1814. Ettertiden har gitt han hedersnavnet Grunnlovens Far.

Det er videre et særpreg for den norske grunnloven at alle gårdbrukere fikk stemmerett. Slik sett fikk de norske stemmerettsreglene en bredde som få andre. Det er likevel innsnevrende for bøndenes stemmerett når bare den regjerende husbonden fikk rett til å stemme, men ingen andre på gårdsbruket, heller ikke den tidligere bonden som hadde tatt kår. Dette står i en motsetning til regelen om at tidligere embetsmenn beholdt stemmeretten også etter at de var sluttet i embetet.

Riksforsamlingen drøftet ikke eksplisitt spørsmål om stemmerett til embetsmenn i forbindelse med stemmerettsparagrafen, men spørsmålet hadde vært reist tidligere. I det mest brukte av de innsendte grunnlovsforslagene, det adler-falsenske forslaget, var det foreslått at embetsmenn i kjøpstedene bare skulle ha stemmerett dersom de tjente over en bestemt sum. Det vil si at det ble satt et sensuskrav om en viss inntekt. Fra bønder i Gudbrandsdalen ble det foreslått at embetsmannen måtte ha jordegods av en viss størrelse om han skulle få stemmerett, altså et eiendomskrav. Andre igjen hevdet at ingen embetsmann kunne ha stemmerett fordi han sto i statens tjeneste og dermed var bundet. Altså et uavhengighetskrav.

Skulle embetsmenn være valgbare?

Flere tok for seg spørsmål om valgbarhet. Dette ble også på noen måter diskutert i Riksforsamlingen. På ett punkt gjorde Riksforsamlingen avgrensing i embetsmennenes valgbarhet. Embetsmenn som var medlem av Statsrådet eller ansatt ved Statsrådets kontorer eller ved hoffet, skulle ikke kunne velges til Stortinget.

Begrunnelsen for dette var at disse embetsmennene var del av den utøvende makten og i følge maktfordelingsprinsippet ikke samtidig kunne være del av den lovgivende makten. Men der gikk også grensen for å sette sperrer for embetsmennenes valgbarhet. Riksforsamlingen stemte ned et videre forslag om at ingen embetsmann som kongen kunne avsette uten dom kunne være valgbar til Stortinget. Argumentet fra forsamlingen var behovet for kunnskap: Embetsmennene ble holdt for å være nødvendige som representanter i kraft av sitt intellekt. På denne måten kom den norske grunnloven til å gå en annen vei enn flere andre konstitusjoner i samtiden, der personsammenblanding mellom utøvende og lovgivende makt ikke var tillatt.

Konstitusjonskomiteen hadde på sin side ikke eksplisitt tatt stilling til spørsmål om embetsmennenes valgbarhet. Men komiteen foreslo at det skulle legges begrensninger på antallet embetsmenn som kunne velges, slik at bare halvdelen av representantene fra et valgdistrikt kunne være embetsmenn. Dette ble imidlertid avvist av Riksforsamlingen, der det ble hevdet at Stortinget i sin virksomhet ville ha behov for embetsmennenes kunnskaper, og dessuten at en slik avgrensing ville gi bøndene for stor makt. Her ser vi igjen kunnskapskriteriet i bruk, samtidig som det argumenteres langs en annen linje: behovet for å sette bremser for bøndene.

Bondefrykten

Anders Eriksson Lysgaard 1756–1827), bonde og lensmann, giftet seg til storgården Svennes i Biri og ble en av de rikeste i bygda, bl.a. gjennom tømmerhandel. På Eidsvoll talte han for stemmerett for kårfolk og for å begrense byenes makt og innflytelse, bl.a. ved at det til Stortinget skulle velges to representanter fra bygdene for hver byrepresentant (den såkalte bondeparagrafen).

Noe kan altså tyde på at den begrensede avgrensingen av embetsmennenes valgbarhet ikke bare skjedde for å sikre dyktige personer til Stortinget, men også hadde bakgrunn i frykt for en sterk representasjon av uskolerte bønder. Slik bondefrykt kunne være understøttet av konkrete tildragelser, som da bøndene på Sør-Vestlandet hadde vist evne til strategisk handling ved valgene til Riksforsamlingen, og sendt nesten bare bønder til Eidsvoll. I dette lyset kan vi også se den såkalte bondeparagrafen, regelen om at to tredjedeler av representantene skulle komme fra landdistriktene. Rett nok skulle paragrafen hindre at bøndene ble for sterkt underrepresentert på Stortinget, men den ville samtidig medføre at bøndene aldri kunne komme i flertall. Men som kjent tok bøndene grep noen år etter og brukte sin innsikt og sitt organisasjonstalent til å feie inn på Stortinget fra 1833. Det året ble det for første gang valgt flere bønder enn embetsmenn til Stortinget. Det ble hetende Bondestortinget.

Embetsmennenes politiske rettigheter i Grunnloven ble altså rausere definert enn bøndenes rettigheter. Denne rausheten blir enda mer påfallende om vi ser den opp mot en annen gruppe som fikk langt sterkere avgrensinger i de politiske rettighetene enn både embetsmenn og bønder, nemlig kvinner. Den viktigste bakgrunnen for dette ligger i kravet om uavhengighet. Begrepet uavhengige velgere er en gjenganger i historisk og juridisk litteratur om stemmerettsreglene. Bare de som ble regnet som uavhengige skulle kunne få stemmerett. Men begrepet kan etter mitt syn fungere mer tåkeleggende enn opplysende. Dette kan eksempelvis underbygges ved å sette de to gruppene opp mot hverandre: embetsmenn og kvinner.Det er gjerne pekt på at når folkerike grupper satt utenfor stemmeretten i 1814, var det fordi de ikke hadde eiendom, og var i andres brød. Dermed ble de holdt for ikke å være selvstendige nok. Det var frykten for at herrens synspunkt ville utøve utålelig påvirkning på tjeneren. Hvordan stemmer dette overfor kvinner? Og hva med embetsmenn?

Kvinnen og uavhengighetskriteriet

Kvinner var vel avhengige – eller? Nå henger uavhengighet tett sammen med personlig myndighet. Du må være myndig for å kunne få stemme. Og kvinner ble vel ikke formelt myndige før i andre del av 1800-tallet, og i praksis mye seinere for de fleste?

Anna Vogt Krefting (1683–1766), datter av en kjøpmann, sagbrukseier og reder i Christiania, giftet seg til Bærum jernverk. Etter at mannen døde i 1712, drev hun verket, en av landets største arbeidsplasser, i 54 år. Fra 1719 hadde hun også privilegium på Dikemark jernverk, som datteren overtok og drev alene fram til 1778. Verken Anna Krefting eller datteren ville ha fått stemmerett om de hadde levd til 1814.

Dette stemmer ikke helt. Det har vært en bølgebevegelse i utviklingen av kvinners myndighet gjennom tidene. I mellomalderen hadde norske kvinner langt på vei blitt regnet som myndige, og de sto sterkere enn i mange andre land. Men fra Kristian 4.s tid, i 1604, ble norske kvinner satt på linje med danske, blant annet slik at de ble satt under vergemål og ikke lenger fikk rå over egen arv. Under eneveldet fra 1660 falt også det tidligere kravet om kvinnens samtykke vekk ved salg av jord hun hadde tatt med inn i boet. Men enkene sto likevel fremdeles friere. De overtok så godt som hele råderetten etter ektemannen. I praksis viste det seg at mange andre kvinner også stod friere. Det fins en rekke eksempler på at rettsapparatet godtok at kvinner inngikk kontrakter og var økonomisk aktive på mange områder, enten de var enker eller ikke. Det er også vist at kvinner kunne være aktive i domstolene. De kunne reise sak og føre saka selv, de kunne fylle ulike roller som tiltalt og dømt, men også som vitne og som fullmektig for andre – til og med for menn.

Innen familien var likevel kvinnen normalt underordnet mannen. Kjernefamilien av to økonomisk selvstendige og likestilte individer hørte en fjern framtid til. Individ-tenkningen var på frammarsj, men likevel bare i sin vorden. Det var husholdet, verken kjernefamilien eller enkeltindividet, som var den grunnleggende enheten i datidens samfunn, og i offentlig sammenheng var husholdet ansvarlig for å svare skatt, holde den utskrevne soldaten og møte på tinget for å høre kunngjøringer og delta i domstolsvirksomheten der. Det var husholdsoverhodetsom formelt hadde makten i husholdet og var ansvarlig for at de offentlige pliktene ble oppfylt. Husholdsoverhodet var normalt en mann. Men dersom mannen falt fra, rykket kona opp. Hun var nr. 2 i husholdshierarkiet. I hvilken grad kunne det da skje at kona ble formelt husholdsoverhode?

Etter folketellinga fra 1801 var det 12 573 kvinnelige husholdsoverhoder i Norge. Om vi regner de kvinnene som sikrest oppfylte stemmerettskvalifikasjonene slik grunnlova skulle sette dem, får vi minst 5 000 personer. Tallet er større enn innbyggertallet i Kristiansand (4 848), den sjette største byen i landet på denne tiden. De var etter tidens mål ikkeavhengige, de var ikke ansatt og/eller tjente sitt brød hos andre, men skulle selv sørge for offentlige plikter og hevde retter som ansvarlige ledere av husholdet. Likevel skulle de ikke få stemmerett i 1814.

Hva så med embetsmenn? De var ansatt, tjente sitt brød hos andre, og hadde en stilling der de kunne påvirkes av en herre. Etter slike mål var de dermed avhengige. Var det like selvsagt at avhengige embetsmenn skulle få stemmerett som at uavhengige kvinner ikke skulle få det, etter tankegangen da Grunnlova ble til? Noe tyder på at det ikke var like selvsagt, i alle fall ikke for alle.

I ett av grunnlovsforslagene fra våren 1814 er nettopp kvinner og embetsmenn kommentert spesielt. Den danske greven Frederik Adolph Holstein-Holsteinborg tok i sitt forslag utgangspunkt i at «den Ret til at vælge, være forenet med den helligste og tydeligste af alle Menneskerettigheder: Ejendomsretten». Bare når en har fast eiendom kan stemmegivningen være fri for tvang og sikret mot angrep og tvist. Han setter ingen krav til størrelsen på eiendommen: «Lad Eiendommen være stor eller liden, ligemeget, det knytter hvers Interesse til Statens Velferd». Så spør han retorisk: «Men Fruentimmer?», og gir sjøl svaret: «Betroer Staten dem en urørlig Eiendom – hvorfor skulde de da mindre være interesserede for Statens gode Forvaltning?». Holstein-Holsteinborg vraker med andre ord kjønn som stemmerettskriterium. Han setter fast eiendom — uavhengig av kjønn — som det fremste kriteriet for å kunne ha syn for statens beste og dermed for å kunne få stemmerett. Motsatt skulle da eiendomsløse ikke være stemmerettskvalifiserte. Heller ikke om de var embetsmenn.

Men var embetsmennene uavhengige?

Holstein-Holsteinborg er uttrykkelig når det gjelder krav til den som skulle velges: «Kunde Taknemmelighed opveie imod Følelsen for Borgerpligten, saa burde overalt ingen Embedsmand Vælges, som har et Embede af Regentens Gunst». Embetsmannen er i tjeneste hos andre og dermed avhengig.

Enda klarere om embetsmannens avhengighet er grunnlovsforslaget til kjøpmann Wincents Sebbelow:

«Ingen skal have stemme paa Riksdagen eller i nogen Sag, som vedkommer hele Staten uden de Borgere og Undersaattere, som ere over 25 Aar, og som have faste Eiendomme, hvoraf svares aarlige Skatter og Afgifter; men aldeles ikke de som staae i Statens Sold, thi de ere ikke uafhængige og frie».

Her hjelper det ikke om embetsmannen har eiendom. Er de i statens brød, er de avhengige og ufrie.

Tanker om at kvinner kunne være uavhengige og burde ha stemmerett om de hadde fast eiendom, og at embetsmenn var avhengige og ikke burde ha stemme i det hele tatt, var med andre ord framsatt i dokumenter som ble lagt fram for Riksforsamlinga. Argumentene var kjent. Rent logisk kunne da tolkningen av avhengighetskravet ha ført til at ingen embetsmann fikk stemmerett, mens mange kvinner fikk det. Men politikk er ikke alltid bare logisk.

Når det kan slås fast at embetsmenn utgjorde den rausest definerte stemmerettsgruppa i 1814 og at dette skjedde trass i Riksforsamlingens kjennskap til argumenter om avhengighet og ufrie tjenere for staten, er grunnen selvsagt at prinsipper ofte må vike for makten. Embetsmennene var sterkt overrepresenterte i viktige organer våren 1814. De var i flertall på stormannsmøtet på Eidsvoll den 16. februar, og i Riksforsamlinga hadde de absolutt flertall med 57 av 112 representanter. I konstitusjonskomitéen var tretten av de femten medlemmene embetsmenn. Etter mitt syn var det da embetsmennene som sørget både for egne politiske rettigheter, for at bøndenes retter ble avgrenset og for at kvinner ikke fikk noen politiske rettigheter i det hele tatt.

Digital utgave av den originale 17. mai-grunnloven fra 1814. Klikk på bildet for å se hele dokumentet i PDF-versjon.

Christie understreker her hvordan Kongens ed til Grunnloven innebærer en anerkjennelse av at de to land — “hvert støttende sig paa sin særskilte Grundlov” – er likeverdige unionspartnere. Dette betyr, sier Christie, at de har krav på likebehandling — som søsken med samme rett til konges faderlige omsorg, og lik respekt for sin frihet og selvstendighet. Christies utlegning av hva kongens ed til Grunnloven betyr og hvilke politiske implikasjoner den har, kan ses som et forsøk på å binde Sverige og kongemakten til den samfunnskontrakten Grunnloven representerte. Hovedadressaten er nok likevel ikke “Tvillingrigets fælles Konge” – men kollegaene i det norske Stortinget. I talen tegner Christie en visjon av Norge som en selvstendig nasjon og likeverdig partner — og skisserer ansatsen til en politisk strategi for hvordan landets frihet og selvstendighet kan sikres i unionen: gjennom å insistere på nøyaktig overholdelse av Grunnloven. Og dette ble en kjerne i norsk politikk i unionstiden.

Grunnlovskonservatisme ble et sentralt virkemiddel for å stå imot forsøk på “amalgasjon” eller sammensmeltning av de to landene, og det viste seg å være et effektivt våpen mot svensk dominans og forsøk på å svekke det norske stortingets rolle. I 1821 la Carl Johan fram forslag til radikale endringer av Grunnloven. Blant annet skulle Stortinget bare samles hvert femte år og da hovedsakelig behandle saker lagt frem av kongen. Konstitusjonskomiteen la fram sin innstilling i saken 17. mai 1824 – nøyaktig ti år etter at Grunnloven ble underskrevet på Eidsvoll. Datoen var ingen tilfeldighet – og svaret var “nei”. Stortinget fulgte innstillingen og nektet å endre Grunnloven — til tross for at Carl Johan samlet tropper i Christiania under behandlingen av forslagene.

Grunnloven og 17. mai som symboler på norsk selvstendighet uroet Carl Johan. Han forsøkte å forby feiring av 17. mai og ville at Norge i stedet skulle feire 4. november – datoen for undertegning av unionsgrunnloven. Men igjen måtte kongen gi tapt — og 17. mai 1833 ble Stortingets grunnlovskonservatisme symbolsk befestet med avduking av minnesmerket over Christian Krohg som ledet konstitusjonskomiteen i 1824.

Stortinget gjorde ved flere anledninger bruk av Grunnlovens bestemmelser om riksrett mot regjeringens medlemmer når de mente disse var illojale mot Grunnloven og det norske stortingsflertallet. Det skjedde blant annet i 1825 da Kongen ved finansminister Collett bevilget penger til innkjøp av to dampskip. Fordi Stortinget ikke var samlet hadde Kongen rett til å ta beslutninger som normalt skulle ligge under Stortinget, men her mente Stortinget at deres bevilgningsmyndighet var krenket og stilte finansminister Collett for riksrett.

Riksrett var også et viktig virkemiddel da Stortinget i 1884 kjempet fram parlamentarismen – prinsippet om at regjeringen må utgå fra og ha støtte i Stortinget. Stortingsflertallet ønsket sterkere kontroll med regjeringen og ville at ministrene skulle møte i Stortinget. Da kongen blokkerte forslaget med veto i tre runder svarte Stortinget med å stille regjeringen for riksrett. Slik vant de striden og Johan Sverdrup dannet Norges første flertallsregjering utgått fra Stortinget.

Mye takket være Grunnloven — og måten Stortinget knesatte den på — forble unionen med Sverige en tynn union. Norge hadde stor grad av indre selvstendighet og fikk etablert viktige nasjonale institusjoner – egen nasjonalforsamling, regjering og sentraladministrasjon, eget domstolsapparat med høyesterett og egen nasjonalbank. Så selv om Sverige utvilsomt var den ledende part og likestillingsprinsippet ble brutt, særlig når det gjaldt utenrikssaker, så var unionen i praksis ikke så mye mer enn en felles konge. Sammenlignet med Dansketiden var Norge nå langt på vei mot en selvstendig, demokratisk stat med en økende nasjonal bevissthet — hvor Grunnloven og 17. mai var sentrale virkemidler i nasjonsbyggingsprosessen.

Grunnloven var også politisk viktig da en annen statsminister og jurist fra Bergen – Christian Michelsen – forhandlet fram Norges løsrivelse fra Unionen i 1905. Misnøyen med den svenske dominansen og retningen i utenrikspolitikken hadde økt. Norge følte ikke sine interesser ivaretatt og ønsket et eget norsk konsulatvesen. Svenskene nektet, men da Michelsen ble statsminister fikk han Stortinget til å vedta en lov om eget norsk konsulatvesen. Da Kongen nektet å sanksjonere loven, gikk regjeringen av. Kongen, som ikke hadde noe levedyktig regjeringsalternativ, nektet å godta regjeringens avgang. Michelsen så da en mulighet til å oppløse unionen på konstitusjonelt grunnlag. Argumentet var at siden Kongen ikke kunne danne en ny norsk regjering hadde han opphørt å fungere som norsk konge, og at unionen dermed var oppløst.

Hvorvidt Michelsens grep faktisk var i samsvar med fungerende statsrett er omstridt, men at det juridiske argumentet var politisk viktig er det ingen tvil om. Det går dermed flere linjer enn Christiesgate mellom Wilhelm Frimann Koren Christie og Christian Michelsen — to politiske strateger fra Bergen som begge så betydningen av Grunnloven som politisk virkemiddel.

I dag er vi igjen i en situasjon hvor det står strid om hva Grunnloven skal være. Vår tids grunnlovskonservatisme kommer til uttrykk i motstand mot språklig revisjon og mot innføring av sosiale menneskerettigheter – gjerne omtalt som politiske signalrettigheter — i Grunnloven. Grunnlovens rolle som tradisjonsbærer og symbol står her sentralt.

De som ønsker å forandre Grunnloven ser den i større grad som et viktig politisk instrument, et virkemiddel for å binde dagens og framtidens politikere til vår tids samfunnskontrakt, som en kontrakt som omfatter et statlig ansvar for borgernes velferd. De mener at dette må få utrykk i Grunnloven gjennom bestemmelser som slår fast statens plikt til å sikre borgernes menneskerettigheter til utdanning, livsopphold, helse, bolig og kulturell identitet. Og de mener at Grunnloven må ha en språkdrakt som gjør at den kan forstås av befolkningen og dermed bli en del av den politiske identiteten. Kompromisset om språklig fornying av Grunnloven var langt på vei en seier for de som vil gjøre Grunnloven mer tilgjengelig – mens vedtaket 13. mai (pdf) av en svært begrenset rettighetskatalog – uten rett til livsopphold, helse, bolig eller kulturell identitet – blokkerte ambisjonene om å formulere en mer politisk relevant samfunnskontrakt for vår tid.

Wilhelm F. K. Christie: Tvillingrigets fælles Konge

Overlevering av kongens skriftlige ed på Grunnloven til Stortingets president
Christiania, 10. november

“Eden er aflagt; et helligt, uopløseligt Baand er knyttet mellem Norge og Sverige. Begge disse Riger staae nu ved Siden af hinanden, hvert støttende sig paa sin særskilte Grundlov, hvis nøiagtige Overholdelse vil sikre deres Uafhængighed. Naar Tvillingrigets fælles Konge med Viisdom vælger, og med Opmærksomhed hører sit Raad, aldrig adskiller det ene Riges Interesse fra det Andets, og aldrig glemmer, at begge ere Søskende, der have lige Krav paa hans Fader-Omhu; naar Begges Sønner paa Land og Hav kunne mødes som kjærlige Brødre; naar Norske og Svenske aldrig tabe af Sigte, at det ene Riges Hæder er det Andets, og at kun fælles Bestræbelser og Opofrelser give fælleds Fordeel og Sikkerhed: da vil Foreningen staae til sildigste Slægter; da vil den Dag, paa hvilken Baandet knyttedes, blive en Festdag for Efterkommerne; da vil andre Nationer med Misundelse see hen til Nordens lykkelige Halvøe. Dette venter, dette haaber den norske Nation af dens valgte Konges og hans Efterkommeres Viisdom, og af den svenske Nations Brodersind, ligesom den selv redeligen vil bidrage dertil. Gud bevare Kongen og hans Riger!”

Om Wilhelm F. K. Christie

Wilhelm F.K. Christie malt av Jacob Munch (kilde: Eidsvoll 1814/Digitalt Museum)

Wilhelm F. K. Christie (1778–1849) var sorenskriver i Nordre Bergenhus Amt. Han møtte som første representant for Bergen både i Riksforsamlingen og i stortingssamlingen senere på året. På Eidsvoll spilte han en mindre betydelig rolle, som forsamlingens faste sekretær, men om høsten pekte han seg straks ut som den førende. I egenskap av stortingspresident tok han hånd om forhandlingene og førte dem med suverent overblikk og med taktisk og språklig behendighet. At Norge, tross det svake utgangspunkt, oppnådde en nokså selvstendig stilling i unionen, skyldtes ikke minst Christies kløkt. Hans politiske karriere var lysende, men kort. Han avslo Kongens tilbud om ledende stillinger, og trakk seg tilbake til Bergen som stiftsamtmann og som amtmann i Søndre Bergenhus. I 1825 søkte han avskjed på grunn av helseproblemer. Resten av livet viet han arbeid for allmennyttige og vitenskapelige formål. Han skrev en rekke mindre avhandlinger, og redigerte tidsskriftet Urda; gjennom eget innsamlingsarbeid bygde han opp både et norsk dialekt-leksikon og en samling oldsaker. Christie opprettet Bergens Museum, som senere skulle utvikle seg til Universitetet i Bergen.

For å vurdere hva vi skal feire, er det nyttig å ta utgangspunkt i hvilket syn på Grunnloven som måldokumentet legger til grunn. Måldokumentet understreker at Grunnloven har vært sentral i utviklingen av Norge som demokrati og Norge som nasjonalstat med en klart utviklet nasjonal identitet. Grunnloven fremstår som en ramme for og en nødvendig forutsetning for prinsippet om folkesuverenitet som oppfattes å være forankret i Norge som nasjonalstat. På denne måten anses også prinsippene om folkesuverenitet og statssuverenitet som gjensidig forsterkende.

1. Det globale verdifellesskapet

Det er særlig tre forhold jeg vil diskutere med hensyn til feiring. Målkomiteen har rett i at det er god grunn til å feire at vi har arvet en Grunnlov som over tid har fått en tydeligere forankring i grunnlovsideen. Denne ideen betegner et konstitusjonelt styresett basert på prinsippet om demokratisk selvstyring (inklusive de prinsippene vi også forbinder med den demokratiske rettsstaten). Det kan tilføyes at vi også har god grunn til å feire at man har vært i stand til å forankre prinsippene i grunnlovsideen i et levedyktig fellesskap, preget av omfattende tillit og solidaritet.

Oscar Wergelands maleri “Eidsvold 1814” (kilde: eidsvoll1814.no)

Men selv om måldokumentet sier at jubileet skal «bidra til økt bevissthet om hvordan nasjonen Norge og det moderne Norden vokste fram innenfor en europeisk kontekst…», sier det ikke noe om at selve kjernen i Grunnloven, nemlig grunnlovsideen, er basert i en intellektuell tradisjon som understreker at grunnlovsideens prinsipper er universelle. Dette tilsier at vi også må feire at vi gjennom vår Grunnlov er blitt et viktig medlem i det globale fellesskap som bekjenner seg til og søker å etterleve disse sentrale prinsippene. Feiringen må være inkluderende i den forstand at den tydelig markerer hvor viktig dette verdifellesskapet har vært i etableringen og utviklingen av vår Grunnlov.

I forlengelsen av dette er det også rimelig å feire at det i Europa og globalt er etablert et ekstra sikkerhetsnett av grunnleggende rettigheter som utgjør eksterne kontrollmekanismer for demokratiet, nettopp for å sikre at hver stat som bekjenner seg til demokratiske prinsipper faktisk også etterlever dem. Disse er forankret i FNs menneskerettighetserklæring, i Den europeiske menneskerettskonvensjonen og i EUs Charter of Fundamental Rights. Borgerne har adgang til slike ordninger som en slik ekstra forsikring. Dette illustrerer igjen hvordan grunnlovens sentrale prinsipper utgjør en integrert del av et større overgripende demokratisk sikkerhetsnett. Demokrati sikres gjennom gjensidig demokratisk kontroll på tvers av landegrenser. Vår feiring må anerkjenne viljen til å beskytte demokratiet ikke bare gjennom interne nasjonale, men også gjennom eksterne internasjonale og overnasjonale organer og virkemidler.

2. Bidrag utenfra til fred og demokrati i Norge

Det andre forholdet jeg vil ta opp, er at måldokumentet understreker at «Jubileet utvikles som et inkluderingsprosjekt med vekt på kunnskap, verdibevissthet, deltagelse og formidling. Jubileet skal ha en tydelig flerkulturell profil.»

Dette utsagnet peker utover det nasjonale fellesskapet som ellers er måldokumentets referanseramme. Det burde etter mitt syn ha vært sterkere betont at feiringen i større grad må inkludere enkeltpersoner, organisasjoner og stater utenfor Norge. Så mange utenfor landets grenser, nære venner og allierte har gitt viktige bidrag til å utvikle demokratiet, velstanden og solidariteten som preger dagens Norge. De har ikke bare med noen få viktige unntak latt oss få lov til å utvikle Norge, men har i høy grad bidratt til at vi har kunnet realisere det samfunnet vi har i dag. De har tilført oss uvurderlige bidrag gjennom ideer, verdier, teknologi, kunnskap og menneskelig kapital gjennom innvandring og samhandling. De har tatt imot våre emigranter og avlastet vårt samfunn. De har sikret vår fred, og fred er et moralsk imperativ. At vi kan leve i fred og fordragelighet, er verdt en feiring i seg selv.

Det er derfor viktig at jubileet som inkluderingsprosjekt inkluderer alle de som er utenfor eller har kommet utenfra og har bidratt til disse verdiene.

3. Forholdet til EU og folkestyrets framtid

Det tredje forholdet jeg vil berøre er at måldokumentet understreker at et av hovedmålene med feiringen er å: «Skape debatt om folkestyrets framtidige hovedutfordringer og stimulere til refleksjon, engasjement og deltagelse i demokratiske prosesser.»

Dette er viktig, men det spørs om feiringen vil kunne bøte på et forhold som ikke gir noen grunn til feiring, snarere tvert imot. Man kan i dag berettiget spørre om vi viser oss tilliten verdig som forvaltere av vår demokratisk-konstitusjonelle arv. Det er ingen grunn til å feire hvordan vi har taklet de intellektuelle og politiske utfordringene som vi som en integrert del av Europa står overfor. Norges forhold til Europa har i altfor stor grad blitt diskutert i nasjonale termer med vekt på hva som er bra for Norge (hva nå det skulle være som ofte forblir underkommunisert). Et slikt nasjonalt fokus har tatt oppmerksomheten bort fra en grunnleggende debatt om hva som utgjør de grunnleggende forutsetningene for vårt samfunn og de verdier vi gir vår tilslutning til i et Europa som er blitt stadig mer integrert.

Måldokumentet tar ikke opp det sentrale spørsmålet vi står overfor i dag, nemlig: Hva er de grunnleggende forutsetningene for å realisere grunnlovsideen i dagens Europa? I Norge synes det som om det er et omvendt proporsjonalt forhold mellom hvor viktig et spørsmål er for Grunnloven på den ene siden og den politiske oppmerksomhet og debatt som det politiske systemet er villig til å bruke på det på den andre. Det må i denne sammenheng også anses som uansvarlig når politiske partier som Frp ikke en gang tar et standpunkt i spørsmålet om norsk EU-medlemskap, som vel er det viktigste konstitusjonelle spørsmålet vi står overfor i vår tid.

Mangelen på grunnleggende politisk debatt om hvilke prinsipielle implikasjoner utviklingen i Europa har for demokratisk konstitusjonalisme bidrar også til å opprettholde et foreldet syn på betingelsene for folkesuverenitet i dagens Europa. Mens statssuverenitet tradisjonelt har vært ansett som en forutsetning for folkesuverenitet, slik vi også ser det reflektert i måldokumentet for grunnlovsjubileet, er selve forestillingen om suverenitet i Europa i dag i endring gjennom en mye sterkere betoning av medbestemmelse (for stater og borgere). Poenget er at i dagens Europa er det i stadig økende grad slik at rammene for hver stats selvstyre bestemmes i EU-organer der statene og borgerne har medbestemmelse. De statene som Norge som ikke er medlemmer og derfor ikke deltar, men som like fullt integreres i dette systemet, er derfor i langt mindre grad enn før i stand til å sette rammene for sitt eget selvstyre.

Foto: Europaparlamentet cbnd

Mange av lovene Europaparlamentet vedtar tas inn i norsk lov via EØS-avtalen.

Samtidig må det være et av historiens store paradokser at den formen for representasjon som Norge i praksis står overfor i sitt forhold til EU i dag i høy grad er den formen som de amerikanske kolonialistene avviste i 1776 og som dannet grunnlaget for den amerikanske revolusjon. Grunnlovsideen som de amerikanske uavhengighetsforkjemperne forfektet var nettopp tuftet på en avvisning av det som Edmund Burke refererte til som virtuell representasjon.

Virtual representation is that in which there is a communion of interests and a sympathy in feelings and desires between those who act in the name of any description of people and the people in whose name they act, though the trustees are not actually chosen by them. This is virtual representation. (Burke 1792: 23)

Argumentet var at de amerikanske kolonialistenes interesser ble ivaretatt av det britiske parlamentet; de trengte derfor ikke direkte politisk representasjon. Mye av argumentasjonen til støtte for EØS er nettopp at norske interesser er ivaretatt av EU, selv om vi ikke har noen folkevalgt representasjon der. Poenget er at Norge er knyttet opp til et europeisk system med politisk valgte representanter i EU som lager reglene som vi underlegges. Selv om Stortinget formelt vedtar lovene, er det representanter i EU som i realiteten fatter disse beslutningene på vegne av norske borgere. Det er nettopp dette som ligger i forestillingen om virtuell i stedet for reell politisk representasjon.

Derfor, når måldokumentet sier at feiringen må «Skape debatt om folkestyrets framtidige hovedutfordringer og stimulere til refleksjon, engasjement og deltagelse i demokratiske prosesser», vil en slik debatt måtte inkludere refleksjoner om Norge nå i forholdet til EU har importert mye av den praksis som Eidsvollsmennene nettopp ønsket å avvikle og sikre seg mot gjennom Grunnloven.

I den innledende del av rapporten har utvalget gjort rede for utviklingen av menneskerettighetstenkningen etter 2. verdenskrig og peker i den sammenheng på at det er misvisende å omtale de økonomiske og sosiale rettighetene som «annen generasjons» rettigheter. Slike rettigheter er med allerede i Verdenserklæringen av 1948. De internasjonale menneskerettighetskonvensjonene gir heller ikke holdepunkter for å innføre noe kvalitativt skille mellom ulike kategorier menneskerettigheter. De forutsetter derimot at rettighetene utgjør et hele. Det samme gjør grunnlovene i våre nordiske naboland og i Europa for øvrig, senest nedfelt i EUs Charter of Fundamental Rights. Som Carl I. Hagen er inne på i sin særuttalelse, representerer dette heller ikke noe nytt i norsk grunnlovstradisjon, jfr. §§ 110, 110a, 110b og 110c.

Når mandatet ber menneskerettighetsutvalget om å «utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi SENTRALE (min uth.) menneskerettigheter grunnlovs rang», anser utvalgets flertall det for utelukket at dette kan tolkes slik at det med de sentrale menneskerettighetene (mandatet bruker også uttrykket «de allmenngyldige menneskerettighetsprinsippene») skulle siktes til de sivile og politiske til forskjell fra de økonomiske og sosiale rettighetene. Dette understrekes ytterligere ved at mandatet uttrykkelig viser til enkeltforslag som ligger til behandling i inneværende stortingsperiode og fastslår at det er nødvendig «å se de ulike grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter i sammenheng med tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven til dagens forhold». Videre heter det: «Det er derfor viktig at det blir foretatt en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene, trekkes inn».

Det er naturligvis riktig at de sivile og politiske rettighetene tradisjonelt har hatt form av individrettigheter, som setter grenser for statens råderett ved å fastslå hva statens myndigheter skal avstå fra å gjøre. Slike bestemmelser vil være lettere å håndheve rettslig enn bestemmelser som pålegger myndighetene å iverksette tiltak for å ivareta enkeltindividers rettigheter. Det innebærer imidlertid ikke at de er kvalitativt ulike, eller at det er grunn til å gi den ene type bestemmelser en forrang fremfor den annen. Flere av de nye paragrafer et samlet utvalg stiller seg bak, inneholder begge typer bestemmelser. Det gjelder ny § 93 om retten til liv og ny § 102 om personvern; i begge følges definisjonen av individets rett av en tilsvarende pliktbestemmelse for statens myndigheter. Det samme er tilfelle i dagens § 100, vedtatt av Stortinget i 2006. At det vil være vesentlig vanskeligere for en domstol å ta stilling til hvorvidt pliktbestemmelsene er oppfylt enn til en påstand om brudd på den definerte individrettighet, er ikke, slik flertallet i menneskerettighetsutvalget ser det, noe tungtveiende argument imot å gi sentrale menneskerettslige bestemmelser en slik form i Grunnloven.

Til syvende og sist dreier uenigheten seg, som også Carl I. Hagen påpeker i sin særuttalelse, i mindre grad om synet på de ulike typer menneskerettigheter enn om synet på hva Grunnloven skal være godt for. Med den nye § 2, som Stortinget vedtok 21. mai i år, har Grunnloven for første gang fått  en formålsbestemmelse som eksplisitt tar stilling til dette ved å fastslå at «Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne». Det er en fanebestemmelse som gjør det enda mindre nærliggende enn før å anlegge det synspunkt at Grunnloven utelukkende er å forstå som et rettslig dokument, som bare bør inneholde bestemmelser som enkelt kan anvendes av domstolene. Grunnloven har samtidig en symbolsk og politisk funksjon; den skal innfri de forventninger den nye § 2 vekker om å finne de grunnleggende verdier det norske samfunn er bygget på, nedfelt i dokumentet. Da er det, slik flertallet i menneskerettighetsutvalget ser det, lite dekkende å legge en så snever forståelse av statens menneskerettslige forpliktelser til grunn som Carl I. Hagen gjør i sin særuttalelse.

Er det skjellig grunn til å frykte for at grunnlovsfesting av nye sosiale og økonomiske rettigheter vil friste domstolene til å overta den skjønnsutøvelse som hører hjemme i folkevalgte organer? Neppe. Ingen av de forslag menneskerettighetsutvalget fremmer, tildeler den enkelte materielle rettigheter som ikke fra før av er definert i alminnelig lovgivning eller via menneskerettsloven i eksisterende konvensjonsbestemmelser. Rettigheter som ikke hittil har fristet til å bringes inn for domstolene, vil knapt bli mer fristende om bestemmelsene står i Grunnloven. Som Carl I. Hagen påpeker, vil det naturligvis ta lengre tid og være mer krevende politisk å endre en grunnlovsbestemmelse – det er jo hele vitsen ved grunnlovsfesting – men i akutte krisesituasjoner vil den begrensningshjemmelen utvalgets flertall foreslår i ny § 115 og derogasjonsbestemmelsen i ny § 116 dekke behovet for politisk handlefrihet.

I en særmerknad til utvalgets rapport reserverer Carl I. Hagen seg mot mange av forslagene (last ned rapporten, pdf). Hagen skiller mellom sivile og politiske rettigheter på den ene siden, og økonomiske og sosiale rettigheter på den andre. Han mener det hovedsakelig er to argumenter som er avgjørende for hvorfor de økonomiske og sosiale rettighetene ikke bør inn i Grunnloven.

For det første anser Hagen det som uansvarlig å vedta rettigheter som pålegger stater fremtidige kostnader. Rett til bolig innebærer for eksempel en kostnad som kan bli tung for fremtidige generasjoner. I motsatt fall innebærer ikke ytringsfriheten en økonomisk byrde. Ved en sosial eller økonomisk krise vil ikke grunnlovsfestede rettigheter kunne endres på kort sikt, da det vil ta 2–5 år å endre Grunnloven.

For det andre mener han at lover som staten ikke er i stand til å innfri, og som ikke har reell rettsvirkning, kan føre til at Grunnlovens omdømme svekkes.

“Hvis en grunnlov fylles med idealistiske mål og programerklæringer som de fleste anser for å være urealistiske drømmer uten rettsvirkninger så kan det medføre at også de sentrale rettigheter svekkes både i omdømme og reell rettsvirkning,” skriver Hagen.

Paragrafene Hagen viser til i teksten (den eksisterende Grunnloven og utvalgets forslag) har vi samlet på en egen oversiktsside. Se også alle sakene i Vox Publicas serie om endringer i Grunnloven.

Carl I. Hagens særmerknad til menneskerettighetsutvalgets rapport, i fulltekst

«Menneskerettighetsutvalgsmedlem Carl I Hagen har lenge vært usikker med hensyn til om det er fornuftig og hensiktsmessig med en blandingsgrunnlov hvor både klare rettsregler blandes sammen med uforpliktende programerklæringer og symbolske langsiktige målsetninger. Den nåværende grunnlov er på en måte en slik grunnlov takket være bl.a. paragrafene 110, 110a og 110b. Dette medlem vet at han selv i Stortinget har stemt for noen av disse, men det var med liten velvilje, men mer pga manglende mot til å motstå det politiske press i disse saker når resultatet av voteringene ikke hadde noen direkte virkninger for folk flest.

Når nå utvalget skal vurdere å innføre de sentrale menneskerettigheter må imidlertid det tas en aktiv stilling til og foretas en vurdering av hvilke rettigheter som er omtalt i mange konvensjoner som er de sentrale. Det er også slik at hvis en grunnlov fylles med idealistiske mål og programerklæringer som de fleste anser for å være urealistiske drømmer uten rettsvirkninger så kan det medføre at også de sentrale rettigheter svekkes både i omdømme og reell rettsvirkning.

Dette medlem har under utvalgets meget grundige arbeid forsøkt å følge godt med og er vel inneforstått med de fleste argumenter både for og i mot de ulike typer menneskerettigheter. Helt fra begynnelsen har dette medlem ment at det er en enorm forskjell mellom rettigheter som i hovedsak pålegger stater å la være eller å unnlate å gripe inn overfor menneskers rettigheter og det å aktivt bli pålagt kostnader for å innfri en rettighet. Ytringsfriheten og rett til bolig er to slike rettigheter som er klart i hver sin gruppe.

Dette medlem har studert FN konvensjonene om Sivile og Politiske Rettigheter som i hovedsak er de sentrale rettigheter og konvensjonen om de Økonomiske og Sosiale Rettigheter som innholder de sekundære eller 2ndre generasjons rettigheter. De første rettigheter hindrer i utgangspunktet de autoritære og diktatoriske regimer som ønsker å kontrollere og å holde sine innbyggere nede, mens de øvrige kan danne et grunnlag for en meget kostbar velferdsstat som kan fremtvinge høye skatter og avgifter som kan kvele en fornuftig økonomisk utvikling. Særlig vil dette kunne gjøres når det ikke er grunnlovsfestet en begrensning på hvor mye et lands regjering kan låne på kommende generasjoners regning. Dette fremkommer nå stadig tydeligere i en rekke land hvor regjeringer eller makthavere har kjøpt seg oppslutning fra velgere med løfte om velferdsgoder som er lånefinansiert.

Carl I. Hagen (foto: Fremskrittspartiet)

Dagens grunnlov fastsetter i § 110c at myndighetene skal respektere og sikre menneskerettighetene og dette er gjennomført i Menneskerettighetsloven som også gir bestemmelser i mange konvensjoner forrang fremfor norsk lov dersom det er en motsetning mellom konvensjonen og norsk lov. Norge er således forpliktet til å følge de internasjonale konvensjoner som Stortinget har ratifisert. Således er Norge et foregangsland når det gjelder å sikre menneskerettighetene og det er også dette medlem særdeles tilfreds med og ser således intet behov for spesielle endringer i menneskerettighetsloven.

Dersom det imidlertid skulle oppstå en særdeles vanskelig sosial eller betydelig økonomisk krise kan det inntreffe et behov for endringer 2ndre generasjons menneskerettigheter. Det kan også oppstå en situasjon hvor den dynamiske fortolkningsutvikling i den Europeiske Menneskerettsdomstol for 2ndre generasjons rettigheter fjerner seg fra det som er akseptabelt for et flertall i Stortinget og i folket. Da vil Grunnlovens 2ndre generasjons rettigheter ikke kunne endres av et flertall i Stortinget fordi det ville kreves grunnlovsendring noe som krever 2/3 dels flertall samt kreve fra 2–5 år avhengig av tidspunktet behovet for endring inntreffer i forhold til siste stortingsvalg. Så lenge forangsbestemmelsen og konvensjonene kun er som forpliktelser i menneskerettighetsloven kan et simpelt flertall endre denne loven relativt raskt og denne muligheten bør derfor bevares for de mer sosiale og kostnadskrevende målsetninger. Da vil også de primære og avgjørende viktige menneskerettigheter få en bedre status enn de mer subsidiære, sosiale og økonomiske rettigheter i diverse konvensjoner. Grunnlovsbestemmelser med rettigheter som det i utgangspunktet ikke er ment at domstolene skal kunne overprøve Stortingets prioriteringer og vedtak mener således dette medlem at ikke bør gis grunnlovs rang.

Dette medlem er på det rene med forslaget om derogasjonsbestemmelser og nødrettsbetraktninger, men finner allikevel at disse er unødvendige med en rettslig grunnlov som er rendyrket med de sivile og politiske rettigheter.

Dette medlem er således av den oppfatning at de mest sentrale verdier det norske samfunn er bygget på først og fremst er de sivile og politiske rettigheter og at disse ikke må svekkes ved å blande de sammen med ikkerettslige programerklæringer såkalte «legge til rette for» målsetninger og ønsker.

På denne bakgrunn vil dette medlem ikke kunne gi sin tilslutning til forslagene om følgende nye paragrafer: § 104, § 107,§ 108, § 109, § 110, § 111, § 112, § 115 og § 116.

Dette medlem vil understreke at dette standpunkt ikke betyr at ikke disse rettighetene som vi i dag er bundet av gjennom ulike konvensjoner ikke skal gjelde. Dette medlem deler de fleste av de vurderinger som utvalget står for, og har ikke funnet grunn til å reservere seg mot flertallets avgjørelser på ethvert punkt hvor dette kunne vært aktuelt. Poenget er at dette medlem vil skille de sentrale og primære menneskerettigheter fra de mer subsidiære og idealistiske målsetninger og programerklæringer. De sentrale og primære rettigheter bør inkluderes i Grunnloven, mens de øvrige bør inkluderes i ordinære lovbestemmelser.»

Vox Publica presenterer her seks argumenter for hvorfor menneskerettighetene bør inn i Grunnloven, og tre argumenter imot. Disse er i hovedsak basert på høyesterettsdommer Hilde Indrebergs innlegg under symposiet. Indreberg var med i utvalget som foreslår grunnlovsendringene.

Argumenter for å ta inn menneskerettighetene i Grunnloven

• Den symbolske funksjon: En mer fullstendig og samlet fremstilling av rettighetene i Grunnloven vil innebære at grunnleggende verdier som gjelder i Norge formidles i den høytidelige form og med den autoritet som Grunnloven gir.

• Den pedagogiske funksjon: De grunnleggende verdiene i samfunnet bør formidles i Grunnloven. Norge er blitt et mindre homogent samfunn de siste årene. Det vil ha en pedagogisk funksjon at menneskerettighetene er helhetlig inntatt i Grunnloven.

• Formålsparagrafen: I en annen, ennå ikke vedtatt, grunnlovsendring er det foreslått å legge følgende til grunnloven: “Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskerettighederne”. En slik formålsparagraf legger til grunn at menneskerettighetene faktisk er inkludert i Grunnloven.

• Nasjonal forankring: Menneskerettighetene får sterkere nasjonal forankring. Norge får på den måten større legitimet som pådriver for videreutviklingen av menneskerettighetene i resten av verden.

• Vern mot politiske strømninger: Menneskerettighetene blir mer robuste mot endring og motstridende lover. I motsetning til vanlige lover, krever endring av grunnloven 2/3 flertall — og at forslaget vedtas i en annen stortingsperiode enn det ble fremsatt i. På den måten vil det være vanskeligere for politikerne å fjerne menneskerettighetene. Vi vil få et sterkere vern mot politiske strømninger.

• Avlaste internasjonale organer: 150.000 saker venter på behandling av Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg. Med en implementering av menneskerettighetene i Grunnloven kan Norge gi et lite bidrag til å lette presset på slike institusjoner.

Argumenter imot å ta inn menneskerettighetene i Grunnloven

• Begrenset handlingsrom: Med menneskerettighetene inkludert i Grunnloven vil det være domstolene, og ikke politikerne som styrer menneskerettighetene. Dommernes skjønn vil i noen tilfeller avgjøre istedenfor politisk skjønn. På den måten blir domstolene et politisk organ, noe som fratar de folkevalgte noe av sin makt. Lovgivningen kan få uintenderte følger.

• Politisk apati: Politikere kan føle seg “fritatt” fra å ta opp menneskerettighetsbrudd, når menneskerettighetene er plassert i Grunnloven. Menneskerettigheter kan bli sett på som domstolenes oppgave.

• Dobbeltregulering: Menneskerettighetene er allerede festet til lov andre steder, i tillegg til å være slått fast i blant annet konvensjoner. Dette kan gi et uhåndterlig rettskildebilde.

Denne listen tar kun for seg argumenter for og imot inkludering av menneskerettighetene i Grunnloven. Hvilke rettigheter som bør taes med og hvordan det bør gjøres er en debatt Vox Publica vil følge tett i tiden som kommer. Har du et synspunkt du ønsker å få frem; bruk kommentarfeltet under, eller send oss et innlegg.

Kontrasten blir stor om vi ser til andre land, til dømes Island. Der diskuterer ein no om dagen ein fullstendig reform av grunnlova. I motsetnad til i Noreg er grunnlovsarbeidet på Island ein nasjonal dugnad. Sosiale media gjer dette mogleg, og den nasjonale grunnlovskomiteen er både på Facebook og Twitter. Finanskrisa var som kjend særleg merkbar på Island. Den synleggjorde grunnlova si viktige rolle i styringssystemet og vern av grunnleggjande rettar og verdiar. Skilnaden til det norske grunnlovsarbeidet er som natt og dag. Har vi det så godt her i Noreg at vi ikkje lenger ser verdien av å ha ei Grunnlov i det heile?

Ser vi på den omfattande og velskrivne rapporten til Menneskerettsutvalet er det fleire spørsmål som fortener ein grundig og brei offentleg debatt. Eitt spørsmål er kva for nye menneskerettar vi bør grunnlovsfeste. Menneskerettsvernet i Grunnlova er i hovudsak framleis på 1814-nivå, medan det juridisk har skjedd ei enorm utvikling dei siste seksti åra. Menneskerettsutvalet har teke utgangspunkt i FN si Verdserklæring om menneskerettane frå 1948. Vidare har dei gjort eit utval basert på kva dei oppfattar som heilt sentrale rettar og verdiar i det norske samfunnet i dag. Av nye rettar som blir føreslått grunnlovsfesta er mellom anna forbod mot slaveri og tvangsarbeid, retten til rettferdig rettargang, retten til privatliv og forbod mot diskriminering. Ja, slike basale individrettar finst faktisk ikkje i Grunnlova i dag. Sjølv om rettane ikkje er kontroversielle, er det eit viktig spørsmål om dei bør gjerast synlege i Grunnlova. Kva verdiar bør eigentleg vere uttrykkeleg verna i vår høgste rettskjelde?

Eit vanskelegare og meir omdiskutert spørsmål er om også dei såkalla økonomiske, sosiale og kulturelle rettane bør få ein plass i Grunnlova. Menneskerettsutvalet føreslår å grunnlovfeste retten til utdanning, helsehjelp, tilfredsstillande levestandard og sosial tryggleik. Dei vil òg grunnlovfeste retten til kulturell identitet og deltaking i kulturlivet. Det er liten tvil om at desse rettane gir uttrykk for krav og forventningar borgarane har til staten i dag. Det er rettar vi allereie finn i vår velferdsstat. Retten til utdanning, helsehjelp, trygd og sosiale tenester (sosiale og økonomiske rettar) er detaljert regulert i lover og forskrifter. Grunnlovfesting vil ikkje gi grunnlag for nye krav frå borgarane mot staten. Men rettane vil få eit prinsipielt sett betre fundament og det vil kunne bli vanskelegare for lovgjevaren å oppheve eller sterkt redusere slike rettar. Det er ikkje sjølvsagt at dette er nødvendig eller ønskeleg.

Oscar Wergelands maleri “Eidsvold 1814” (kilde: eidsvoll1814.no)

Det er politisk semje om å endre § 2 til ein ”verdiparagraf” i Grunnlova ved å inkludere setninga: “Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskerettighederne”. Etter alt å døme vil endringa bli vedteken i løpet av våren. Det vil då følgje av § 2 at Grunnlova skal sikre alle menneskerettane, ikkje berre dei rettane som av ulike grunnar fann vegen inn i dokumentet i 1814. Er det nødvendig å gjere meir? Spørsmålet er om § 2 vil gi tilstrekkeleg vern til dei einskilde rettane. Bør vi nytte 200-årsmarkeringa for Grunnlova til å sikre dei einskilde rettane som faktisk tener som verdigrunnlag for den moderne retts- og velferdsstaten slik Menneskerettsutvalet inviterer til?

Eit av medlemene av Menneskerettsutvalet, Carl I. Hagen, tok dissens med omsyn til spørsmålet om grunnlovsfesting av økonomiske, sosiale og kulturelle rettar. Han er usamd i at denne typen rettar skal løftast opp i Grunnlova. Hagen meiner idealistiske mål og programerklæringar kan svekke omdømmet og rettsverknaden til andre menneskerettar og at grunnlovfesting kan bli for kostbart og leggje band på den økonomiske politikken. Hagen målber ei frykt for at domstolane skal gripe inn i økonomiske og velferdspolitiske prioriteringar. Til dømes ved å prøve om satsane for sosialstønad faktisk gir ein «tilfredsstillende Levestandard», som det heiter i forslaget til ny § 111. Eller at striden om lokalsjukehusa får ein ny rettsleg dimensjon gjennom «Retten til nødvendig Helbredshjelp».

Frykta for slike verknader, gjerne omtalt som ein negativ form for «rettsleggjering», er nok litt overdriven. For det fyrste har vi hatt nokre slike rettar i Grunnlova i fleire tiår. Dette er plikta for staten til å leggje til rette for at arbeidsdyktige menneske kan skaffe seg inntekt ved arbeid (§ 110), plikta til staten for å leggje til rette for at det samiske folket skal kunne sikre og utvikle språket, kulturen og samfunnslivet sitt (§ 110a) og retten til miljø (§ 110b). Så vidt vi er kjende med har dette enno ikkje ført til at domstolar og forvaltning har blitt rent ned av arbeidslause, samar og naturvernarar. Grunnen er at denne forma for overordna og symbolsk regulering ikkje er særleg eigna til å skape individuelle rettar som kan handhevast ved domstolane. Rettane er også verna i norsk lov gjennom til dømes helse- og omsorgstenestelova, eller menneskerettslova. Det er i praksis ordinære lover som tener som det primære rettsgrunnlaget for individuelle krav mot staten. Grunnlovsfestinga av rettane gir likevel kravet ei særleg tyngd.

Det er neppe grunn til å frykte det samfunnet Carl I. Hagen ser føre seg som resultat av forslaget frå Menneskerettsutvalet. Ei så omfattande grunnlovsfesting av individuelle rettar og plikter for staten som Menneskerettsutvalet legg opp til gir likevel grunn til å spørje om kor langt vi bør gå i å rettsleggjere politiske spørsmål og verdiprioriteringar. Den norske velferdsstaten er utvikla etter andre verdskrig, utan større bindingar frå Grunnlova. Er det grunn til å binde framtidige lovgjevarar ved å grunnlovfeste sentrale velferdsgode? Eller bør vi framleis ha tillit til at Stortinget vil treffe gode politiske val også i åra som kjem?

Spørsmålet om grunnlovsfesting av menneskerettane rører ved fundamentale spørsmål for den moderne retts- og velferdsstaten. I dag blir desse spørsmåla debattert på Grunnlovssymposiet til Det juridiske fakultet. Vi håpar debatten held fram i andre fora. Spørsmåla gjeld oss alle.