I Norge har finansieringsdebatten blant annet dreid seg om størrelsen på lisensen – altså hvor mye støtte det er rimelig at NRK mottar – og om dagens lisensordning er en gangbar finansieringsmodell for NRK også i fremtiden når tv-seingen ikke lenger nødvendigvis er bundet til tv-apparatet.

Det siste spørsmålet ble nylig utredet av en offentlig nedsatt ekspertgruppe, som før sommeren foreslo å erstatte dagens tv-lisens med en husstandsavgift (Kulturdepartementet 2016a). De siste månedene har imidlertid spørsmålet om offentlig finansiering av tv-innhold også indirekte inkludert TV 2, ved at TV 2 takket nei til å søke på Kulturdepartementets midlertidige avtale om kommersiell allmenn­kringkasting (Kulturdepartementet 2016b), antagelig i påvente av et bedre tilbud.

Dermed er finansieringen av både NRK og TV 2 som allmennkringkastere oppe til debatt.

Finansiering av NRK

La oss se nærmere på spørsmålet om finansiering av NRK først: Siden etablering i 1933, har NRK vært finansiert gjennom lisensen, en kringkastingsavgift knyttet til mottakerapparatet for radio – og etter hvert – fjernsynsinnhold. Ordningen har betydd at alle husstander som har en fjernsynsmottaker er pålagt å ha lisens, som de får ved å betale kringkastingsavgiften. Avgiften er flat i den forstand at alle husstander betaler like mye, uavhengig av inntekt eller hvor mye de faktisk bruker NRKs tilbud.

Stortinget fastsetter størrelsen på lisensen, som for 2015 utgjorde nærmere 5,4 milliarder kroner i inntekter for NRK. Lisensen finansierer all NRKs aktivitet, det være seg innhold på radio, fjernsyn, nett og mobil.

På tv.nrk.no kan NRKs nyheter spilles av — men kan lisensordningen fortsatt betale gildet? (foto: skjermbilde fra tv.nrk.no)

Vurdert etter en rekke parametere har ordningen vært god: Den har sikret NRK en solid og forutsigbar inntektskilde uten for store administrative kostnader. Fortsatt den dag i dag, 80 år etter at NRK ble etablert, utgjør lisensen over 97 prosent av NRKs finansieringsgrunnlag. Den har også gitt befolkningen eierskap til NRK som nasjonens fremste allmennkringkaster: Folket finansierer NRK, som dermed er i folkets tjeneste.

NRKs profilundersøkelser viser dessuten at den norske befolkningen i all hovedsak er fornøyd med NRKs tilbud: I målingen for 2016 oppga 88 prosent av de spurte at NRK oppfylte allmennkringkastingsmandatet på en god måte, 84 prosent mente NRK var viktig for samfunnet, mens 69 prosent mente NRK ga valuta for lisensen (NRK 2016).

Finansiering av NRK har imidlertid gjentatte ganger vært gjenstand for politisk debatt og, til dels, kritikk. Debatten har vært tosidig. På den ene siden finnes det dem som mener NRKs posisjon i det norske medielandskapet er for dominerende, og at finansieringen av NRK både har vært for romslig og båret preg av tvang. En av de sterkeste kritikerne av lisensfinansieringen har vært Fremskrittspartiet, som i en årrekke har argumentert for at NRK bør privatiseres, at nivået på tv-lisensen bør reduseres, og, over tid, avvikles. Fremskrittspartiet gikk blant annet til valg på at lisensen skulle fjernes før regjeringsskiftet i 2013 (VG 30.07.2013).

Også private mediehus, ikke minst Schibsted, har anklaget NRK for å ha en for dominerende posisjon grunnet sin offentlige finansiering (se blant annet VG 17.11.2014). Som Dagbladet-journalist Geir Ramnefjell uttrykte det: “NRK er i ferd med å bli den eneste feite purka i norsk mediebransje” (Dagbladet 21.11.2015).

På den andre siden finnes det dem som mener at den teknologiske utviklingen og dagens mediekonsum utfordrer legitimiteten for dagens tv-lisens. Problemet er altså ikke at NRK er for dominerende eller at folk ikke ser verdien av NRKs tilbud eller vil betale for det, men at dagens lisensordning ikke ivaretar sentrale endringer i dagens globale og digitale mediemarked. Hovedargumentet her er at tv-konsumet ikke lenger er knyttet til tv-apparatet, noe lisensfinansieringen forutsetter. En omlegging av systemet er dermed nødvendig nettopp for å sikre at NRK har stabil finansiering også i fremtiden.

Til sammen har begge disse argumentene – det ene bygget på en sterk motstand mot den offentlige finansieringen av NRK, det andre bygget på et sterkt forsvar – vektlagt behovet for å utrede alternative finansieringsmodeller for NRK.

En ny regjering går til verket …

Da Høyre og Fremskrittspartiet dannet regjeringen Solberg i 2013, hadde begge partiene klare ambisjoner om en mer liberalistisk og konkurransedrevet mediepolitikk, ikke minst i spørsmålet om finansieringen av NRK. I regjeringens politiske plattform gikk det eksplisitt frem at regjeringen ville «legge frem en stortingsmelding om NRK-lisens og alternative betalingsordninger», «begrense NRKs mulighet til å bruke sin robuste økonomi til å svekke frie institusjoners aktivitetsgrunnlag», samt «øke andelen eksterne produksjoner i NRK» (Regjeringen 2013). Ingen andre mediehus ble omtalt direkte slik NRK ble, og på ingen andre mediepolitiske områder var det knyttet så mange og konkrete politiske lovnader.

Målsetningene ble fulgt opp i en bredt anlagt stortingsmelding om allmennkringkasting sommeren 2015 (Meld. St. 38 (2014–2015)). Meldingen legger flere føringer for NRKs organisering, mandat og samfunnsoppdrag, men er sparsom i spørsmålet om finansiering. I stedet viser meldingen til at dagens ordning så langt har fungert tilfredsstillende, til tross for teknologisk endring, og at konsekvensene ved en eventuell omlegging er for dårlig utredet (Meld. St. 38 (2014–2015), kap 11). En ekspertgruppe ble derfor nedsatt, nettopp for å utrede ulike modeller for offentlig finansiering av NRK. Hensikten var å etablere et bredere beslutningsgrunnlag for regjeringen ved en eventuell utvikling av en ny finansieringsmodell for NRK (Kulturdepartementet 2015a).

Ekspertgruppen avga sin rapport i juni 2016 (Kulturdepartementet 2016a). I rapporten vurderte gruppen flere ulike finansieringsmodeller, deriblant en videreføring av dagens ordning (fortsatt kringkastingsavgift), en justering av dagens ordning i plattformnøytral retning (NRK-avgift), et fast beløp per bolig (NRK-bidrag), samt ulike skatteordninger (NRK-skatt). De ulike modellene ble vurdert ut ifra et gitt sett av hensyn, deriblant NRKs behov for redaksjonell uavhengighet, modellens legitimitet i befolkningen, samt modellenes stabilitet og forutsigbarhet over tid.

Et sentralt argument i ekspertgruppens rapport er at den teknologiske utviklingen og endringene i publikums tv-vaner endrer grunnlaget for den offentlige finansieringen av NRK (Kulturdepartementet 2016b). Ifølge ekspertgruppen er altså ikke problemet primært at den norske befolkningen ikke vil betale lisens eller er misfornøyd med NRKs tilbud, men at andelen som ikke trenger å betale lisens – fordi de ikke lenger har tv-apparat – er økende, og at denne andelen er særlig høy i den yngre delen av befolkningen. Dermed er det en reell fare for at andelen vil bli enda høyere over tid.

Dette er problematisk av to grunner: For det første kan det medføre en nedgang i NRKs finansieringsgrunnlag, fordi færre er forpliktet til å betale. Dermed får NRK mindre ressurser å ivareta sitt allmennkringkastingsmandat for. For det andre kan det føre til en uthuling av lisensprinsippet, fordi viljen til å betale er antatt å korrelere med andelen mennesker som faktisk betaler. Er det mange som ikke betaler, vil flere slutte med det.

Som ekspertgruppen skriver: «Endringer i befolkningens mediebruk og økningen i apparater, plattformer og innholdstilbud utfordrer grunnlaget for dagens kringkastingsavgift, som er knyttet til tradisjonell, lineær kringkasting» (Kulturdepartementet 2016a).

Dermed konkluderte ekspertgruppen med at den fremtidige finansieringen av NRK må være teknologi- og plattformnøytral og inkludere både lineære og ikke-lineære medietjenester.

Foreslår at lisensen følger boligen

Ekspertgruppen var imidlertid delt i sin anbefaling til myndighetene om hvordan dette helt konkret burde gjennomføres: Et flertall av medlemmene i gruppen foreslo en ny form for husstandsavgift, det vil si at avgiften følger bolig heller enn tv-apparat, mens et mindretall foreslo en justering av dagens lisensfinansiering i plattformnøytral retning (Kulturdepartementet 2016a, se også NRK 30.06.2016). Forslagene ble i all hovedsak godt mottatt av NRK, som vektla behovet for forutsigbarhet og redaksjonell uavhengighet (Kampanje 01.07.2016).

Blant de politiske partiene var det enkelte som tok til orde for en ordning med større rom for sosial differensiering i betalingsplikten (Aftenposten 01.07.2016), mens representanter fra Fremskrittspartiet igjen tok til orde for en avvikling av NRK-lisensen. Eller som Fremskrittspartiets Ib Thomsen ordla seg: «Ingen TV, ingen NRK-lisens» (Framtid i Nord, 09.07.2016).

Underveis har imidlertid det politiske klimaet rundt NRK endret karakter: Mens regjeringen Solberg i 2013 gikk til makten med ambisjoner om en mer liberalistisk og konkurransedrevet mediepolitikk, ikke minst i spørsmålet rundt NRK, har et flertall på Stortinget – alle de politiske partiene med unntak av Fremskrittspartiet – gått sammen om en bred mediepolitisk avtale om allmennkringkasting. Her går det blant annet frem at flertallet «ønsker seg et sterkt og nyskapende NRK» og at «NRK fortsatt skal finansieres av felleskapet». Avtalen kommenterer til og med direkte anklager NRK har møtt om å være for dominerende i markedet, og på den måten går på bekostning av andre, kommersielle aktører. Ifølge partiene er «NRK i dag mindre, ikke mer, dominerende i det norske mediemarkedet enn de har vært historisk sett» og «Det vil være en stor feilslutning å laste et sterkt NRK for den vanskelige situasjonen særlig papiravisene er i» (Avtale om allmennkringkasting 2016).

Ekspertgruppen vurderte ikke størrelsen på finansieringen, ei heller hvorvidt andre kringkastere burde kunne motta offentlig støtte for allmennkringkasting – dette var utenfor gruppens mandat. Dette er imidlertid et hett tema for Mediemangfoldsutvalget, et offentlig utvalg nedsatt av Kulturdepartementet nettopp for å vurdere hvilke mål staten bør ha for mediemangfold og hvordan de økonomiske virkemidlene best kan brukes for å stimulere til dette (Kulturdepartementet 2015b).

Ser man alle de offentlige støtteordningene under ett – NRK-lisensen, momsfritaket og pressestøtten – utgjør dette en sum på over 8 milliarder kroner totalt (Dagens Næringsliv 09.08.2016). Utvalget er ledet av Knut Olav Åmås, Fritt Ord-direktør og tidligere statssekretær i Kulturdepartementet, og består for øvrig av representanter fra alle de store norske medieaktørene, deriblant kringkastingssjefene i NRK og TV 2 og lederen av bransjeorganisasjonen MBL.

Mens ekspertgruppen altså skulle vurdere konkrete modeller for offentlig finansiering av NRK, er Mediemangfoldsutvalgets oppgave å se den offentlige finansieringen av NRK i relasjon til andre støtteordninger og mediepolitiske virkemidler, ikke minst knyttet til den kommersielle allmennkringkasteren TV 2.

TV2 som allmennkringkaster

TV 2 er, i motsetning til NRK, ikke lisensfinansiert, men finansieres av reklame. Kanalen har imidlertid siden etableringen i 1992 mottatt ulike privilegier av økonomisk verdi fra staten, i bytte mot å oppfylle ulike allmennkringkastingsforpliktelser. Blant disse er en programprofil av allmenn karakter og interesse, en programmeny med tematisk og sjangermessig bredde, og programmer for både brede og smale grupper. I tillegg er TV 2 forpliktet til å ha daglige nyhetssendinger, programmer for barn og unge, og lokalisering i Bergen.

Da kanalen ble etablert tidlig på 1990-tallet var TV 2s privilegium enkelt, men verdifullt: TV 2 var den eneste tv-kanalen som ble distribuert via bakkenettet og som kunne nå ut til hele befolkningen med sine sendinger. Dermed kunne TV 2 ta seg bedre betalt for sine reklamesendinger enn de andre kommersielle kanalene, som hadde lavere dekning.

Da bakkenettet ble digitalisert i 2007, og flere reklamefinansierte kanaler kunne nåes av tilnærmet hele befolkningen, ble verdien av TV 2s tidligere privilegium svekket. Løsningen ble å tilby TV 2 en allmennkringkastingsavtale som gjorde kanalen formidlingspliktig over kabelnettverkene. Dette var igjen et privilegium av økonomisk karakter, dog med langt lavere verdi enn TV 2s tidligere enerett på riksdekkende tv-reklame, noe som også reflekteres i en nedskalering av TV 2s allmennkringkastings­forpliktelser.

TV 2s nåværende avtale som kommersiell allmennkringkaster går ut 31. desember 2016. Kanalen har signalisert at den gjerne vil fortsette som allmennkringkaster, men at allmennkringkasterforpliktelsene er dyre, og at kanalen derfor, i god tradisjon, bør få en kompensasjon for å oppfylle viktige samfunnsoppgaver.

I argumentasjonen har TV 2 vist til sin sentrale posisjon som et alternativ til NRK på Marienlyst – ikke minst i nyhetsformidlingen. Parallelt har kanalens posisjon i det norske markedet endret seg. TV 2 har det siste året møtt langt hardere konkurranse både i seer- og annonsemarkedet. Dels skyldes dette økt konkurranse fra konkurrerende kanaler, dels skyldes det nye seervaner og strømmeaktører, og dels skyldes det større strukturelle endringer i annonsemarkedet. Som et resultat har TV 2 vært nødt til å gjennomføre flere ressursbesparende tiltak, deriblant å tilby sluttpakker til alle sine ansatte (Kampanje 30.05.2016, VG 27.08.2016). TV 2 står derfor nå i en brytningstid; både mediepolitisk og økonomisk.

I Regjeringen Solbergs politiske plattform av 2013, ble ikke TV 2 omtalt spesielt, men kan tolkes inn i mer generelle formuleringer som at regjeringen vil «legge til rette for god nyhetsproduksjon og en bredt anlagt offentlig samtale i fremtidens digitale mediesamfunn» (Regjeringen 2013). I stortingsmeldingen om allmennkringkasting er TV 2 kun viet ett kapittel, men der slås det imidlertid fast at en kommersiell allmennkringkaster er verdifullt for mediemangfoldet, både som et supplement og en konkurrent til NRK.

I tråd med dette utlyste Kulturdepartementet våren 2016 en midlertidig avtale om kommersiell allmennkringkasting. Avtalen innebar ingen andre krav enn daglige nyhetssendinger og lokalisering i Bergen, men kunne heller ikke friste med annen kompensasjon enn retten til formidling via kabel-tv, et privilegium av begrenset, og synkende, økonomisk verdi. Som et resultat valgte TV 2 ikke å søke på avtalen, antagelig i påvente av et bedre tilbud (Kulturdepartementet 2016b).

TV 2 hadde da også i forkant fått bredt politisk gehør på Stortinget for sin betydning for mediemangfoldet. I den brede mediepolitiske avtalen om allmennkringkasting, går det frem at det vil være et «betydelig tap for mediemangfoldet dersom NRK skulle bli alene om å tilby allmennkringkastingsinnhold» (Avtale om allmennkringkasting 2016, se også Innst. 178 S (2015–2016)).

Videre viser partiene til undersøkelser som dokumenterer «vesentlige merkostnader knyttet til TV 2s allmennkringkastings­oppdrag», og at det derfor er naturlig å kompensere TV 2 økonomisk for sine allmennkringkastings­kostnader: «Vi vil understreke behovet for at staten sikrer videreføring av en avtale med en kommersiell allmennkringkaster med hovedkontor og nyhetsredaksjon i Bergen og ber regjeringen snarest utlyse en avtale som sikrer dette» (Avtale om allmennkringkasting 2016).

Hvordan støtte TV2?

Flertallet på Stortinget har altså pålagt regjeringen, som i utgangspunktet ønsket en liberalisering av mediepolitikken, å legge til rette for at ikke bare NRK sikres gode økonomiske rammevilkår, men også TV 2, slik at begge aktørene kan oppfylle sine allmennkringkastingsforpliktelser.

Som et resultat ba Kulturminister Linda Hofstad Helleland nylig Mediemangfoldsutvalget utrede ulike modeller for fremtidig kompensasjon for kommersiell kringkasting, det vil si for TV 2 (Journalisten 28.08.2016, Dagens Næringsliv 28.08.2016). Dermed vil man i Norge i løpet av året ha gjennomført to uavhengige utredninger om offentlig finansiering av allmennkringkasting – en for NRK og en for TV 2.

Det er foreløpig uavklart hvilke konkrete modeller Mediemangfoldsutvalget vil vurdere, men deres delrapport om kompensasjon for TV 2 skal etter planen foreligge i løpet av høsten 2016. Basert på debatten i pressen kan man imidlertid tenke seg at tre modeller vil bli vurdert:

For det første kan man tenke seg en omlegging av NRK-lisensen til en allmennkringkastingsstøtte, som så kan brukes til å finansiere allmennkringkasting både i NRK og TV 2 og for så vidt de kommersielle allmennkringkastingskanalene for radio (Journalisten 12.02.2016, Kampanje 05.07.2016). En slik modell kan bygge på den danske ordningen, der den danske TV 2‑kanalen mottar statlig støtte, blant annet for sine distriktskontorer. En slik ordning vil potensielt møte kritikk både fra avisbransjen – som også vil ønske støtte til tilsvarende nyhetstjenester på nett – og fra NRK, som tenkelig vil få mindre støtte dersom lisensen skal deles på flere.

For det andre kan man tenke seg en ny støtteordning for kommersiell allmennkringkasting, altså en ny støtteordning øremerket TV 2. En slik ordning kan baseres på en beregning av TV 2s utgifter til bestemte allmennkringkastingsformål, for eksempel daglige nyhetssendinger, som så blir kompensert av staten med den begrunnelse at det er viktig for en nasjon med to uavhengige nyhetsformidlere på fjernsynssiden. Også en slik ordning vil fort møte kritikk fra avisbransjen, som jo langt på vei tilbyr nyhetssendinger på sine nettaviser. En slik ordning er dessuten trolig å regne som statsstøtte, og må i så fall godkjennes av ESA før ikrafttredelse, slik ESA tidligere har godkjent både produksjonstilskuddet for nyhetsmedier og momsfritaket for digitale nyheter (se for eksempel Aftenposten 12.03.2014, 25.01.2016).

For det tredje kan man, i alle fall på papiret, tenke seg en omlegging av hele mediestøtten, det vil si både NRK-lisensen, produksjonstilskuddet og momsfritaket, i plattformnøytral og medienøytral retning. Gitt at mediemarkedet både er globalt, digitalt og konvergert skulle det kanskje bare mangle at også støtteordningene tok dette inn over seg og ble utformet som en felles løsning? Selv om en slik ordning på papiret høres både ambisiøs og fremtidsrettet ut, er den trolig den minst realistiske: Den vil være krevende å få igjennom, den forutsetter store omlegginger i nær sagt hele mediebransjen, og det er ikke gitt at den vil være like målrettet som dagens støtteordninger.

Alt henger sammen med alt

Hvor står vi da, i spørsmålet om offentlig finansiering av allmennkringkasting? Jo, vi står i en tid da globalisering, digitalisering og konvergens, og mer konkret, endringer i seer- og annonsemarkedet, endrer grunnlaget for den offentlige finansieringen av allmenn­kringkasting. Ikke bare når det gjelder NRK, men også når det gjelder TV 2. Mens de offentlige virkemidlene for allmennkringkasting har vist seg effektive i mange tiår, er vi kanskje nå kommet til en tid hvor det er nødvendig med omlegging nettopp for å bevare målsettingene virkemidlene er tuftet på.

Videre står vi i en tid der den borgerlige regjeringens ambisjoner om en mer liberalistisk og konkurranserettet mediepolitikk blir brutt av et stortingsflertall som i stedet pålegger regjeringen å gjennomføre en mediepolitikk som i praksis kan innebære mer offentlig inngripen enn tidligere, nettopp for å beholde status quo. Den norske mediepolitikken kan dermed synes å bryte med tendensen i en rekke andre land, der mediepolitikken er mer konfliktorientert, spisset og mindre opptatt av å ivareta allmennkringkasterne.

Til slutt står vi i en tid da bransjen selv er bedt om å finne frem til fremtidsrettede mediepolitiske løsninger. Som vi har sett er mange av de viktigste spørsmålene om dagens mediemangfold – deriblant spørsmålet om den offentlige finansieringen av NRK og TV 2 – tildelt Mediemangfoldsutvalget å utrede, et offentlig nedsatt utvalg der nettopp bransjen selv er godt representert. Dermed er det ingen grunn til å tro at forslagene som vil bli fremmet fra utvalget vil representere de helt store skiftene verken for NRK, TV 2 eller avisbransjen, ei heller en reduksjon av deres eksisterende støtteordninger.

I stedet er det grunn til å tro at aktørene vil komme frem til noen løsninger som de alle kan leve med – der offentlige støtteordninger fortsatt vil spille en viktig rolle.

Referanser

Aftenposten (01.07.2016) «Trine Skei Grande om forslag til ny NRK-avgift: Ekstremt gammeldags og veldig usosialt», av Øystein Aldridge.

Aftenposten (12.03.2014) «ESA godkjenner pressestøtten», NTB.

Aftenposten (25.01.2016) «ESA godkjenner nullmoms for digitale nyheter», av Gard L. Michalsen.

Avtale om allmennkringkasting. Avtale inngått mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, av 18. februar 2016.

Dagbladet (21.11.2015) «NRK er i ferd med å bli den eneste feite purka i norsk mediebransje», kommentar av Geir Ramnefjell.

Dagens Næringsliv (09.08.2016) «Mediespill om åtte milliarder kroner», av Bjørn Eckblad og Stian Øvrebø Johannessen.

Dagens Næringsliv (18.08.2016) «Et svekket mediemangfold», innlegg av Didrik Munch.

Dagens Næringsliv (28.08.2016) «Regjeringen vil hasteavklare TV 2s fremtid», av Frode Buanes.

Framtid i Nord (09.07.2016) «Ingen TV, ingen NRK-lisens», kommentar av Ib Thomsen.

Innst. 178 S (2015–2016) Innstilling til Stortinget fra familie- og kulturkomiteen om Open og opplyst. Allmennkringkasting og mediemangfald.

Journalisten (12.02.2016) «Stortinget nær ved å gi TV 2 lisens», NTB.

Journalisten (28.08.2016) «Helleland ber medieutvalg hasteutrede ny støtteordning», av Bjørn Åge Mossin.

Kampanje (01.07.2016) «NRK-sjefen tar imot husstandsavgift med åpne armer», av Dag Robert Jerijervi.

Kampanje (05.07.2016) «Radio Norge vil ha en del av NRK-avgift», NTB.

Kampanje (30.05.2016) «Skal kutte 350 millioner – alle tilbys sluttpakke», av Erlend Fossbakken og Knut Kristian Hauger.

Kulturdepartementet (2015a) «Pressemelding: Stortingsmelding om allmennkringkasting – for auka mediemangfald».

Kulturdepartementet (2015b) «Mandat for offentlig utredning om mediemangfold».

Kulturdepartementet (2016a) Finansiering @NRK. Alternative fremtidige modeller for offentlig finansiering av NRK. Utredning fra ekspertgruppe oppnevnt av Kulturdepartementet, avgitt 1. juni 2016.

Kulturdepartementet (2016b) «Pressemelding: Ingen søkere til midlertidig avtale som kommersiell allmennkringkasting».

Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst. Allmennkringkasting og mediemangfold.

NRK (2016) NRKs profilundersøkelse 2016.

NRK (30.06.2016) «Ekspertutvalg: alle husstander bør betale NRK-lisens. Regjeringesoppnevnt utvalg vil erstatte dagens TV-lisens med husstandsavgift», av Nicolay Woldsdal og Hanna Huglen Revheim.

Regjeringen (2013) Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet. Sundvollen, av 7. oktober 2013.

VG (17.11.2014) «Licence to kill», kommentar av Bernt Olufsen.

VG (27.08.2016) «Krise i TV 2: Tror det blir blodig», av Stein Østbø, Ken Andre Ottesen, Atle Jørstad.

VG (30.07.2013) «Frps valgløfte: Du har betalt NRK-lisens for siste gang. Pris: Fem miliarder kroner i året», av Tim Peters.

Bakgrunn: Reform var nødvendig

Yle ble tidligere finansiert av en lisensavgift (i Finland kalt TV-avgift) betalt av husholdninger og bedrifter som eide en fjernsynsmottaker. Frem til 2007 fikk Yle også noen inntekter fra en konsesjonsavgift betalt av de kommersielle TV-selskapene. Yle har ikke lov til å ha noe reklame eller sponsing.

Etter overgangen til digitalt bakkenett i 2007 falt antallet lisensbetalere betydelig. Til forskjell fra de kommersielle TV-selskapene hadde Yle valgt DVB-systemet for teksting av sendinger. Det skulle gjøre det mulig for seere å velge hvilket språk de ville ha tekstingen på: finsk, svensk, teksting for hørselshemmede eller lydbasert teksting for synshemmede (syntetisk lyd basert på tekst). Siden det ikke hadde vært noe pålegg om en sertifiseringsprosess for dekodere, var det noen av dekoderne på markedet som ikke taklet DVB-tekstene. Folk protesterte ved å si opp lisensen.

De tekniske problemene ble løst, men 85000 tapte lisensbetalere vendte ikke tilbake. Isteden fortsatte nedgangen i antall betalende seere. I 2010 var det samlede antallet forsvunne lisensbetalere oppe i over 100000 (5 prosent). Lisensavgiften skapte ikke lengre nok inntekter, og det ble klart at en ny modell måtte finnes for å finansiere Yle.

Prosessen med å finne en erstatning for lisensordningen, som inntil da hadde vært den foretrukne modellen, var lang og vanskelig. Det ble gjort av nødvendighet, men farene underveis i prosessen minnet oss på visdommen i ordtaket “if it is not broken, don’t fix it”. Da løsningen ble presentert, virket den nytenkende og ble godt mottatt, selv om det var en skattebasert modell. Et avgjørende element var at finansieringen ble utformet for å være uavhengig av regjeringens beslutninger. Og akkurat dette poenget har vist seg å stå sentralt også i praksis.

En skatt utenfor statsbudsjettet — med lovfestet finansieringsnivå
Yle-skatten trådte i kraft 1. januar 2013. Det er en skatt som ikke inngår i forhandlingene om statsbudsjettet, med lovfestede garantier for å sikre Yles uavhengighet og finansieringsnivå, inkludert årlige økninger for å kompensere for økt kostnadsnivå. De årlige justeringene skal stå i forhold til indekser for endringer i levekostnader (1/3) og lønn (2/3).

Yle-skatten kreves inn av skattemyndighetene. Midlene inntektsføres teknisk via statsfinansene, og størrelsen på beløpet som skal overføres til det statlige fjernsyns- og radiofondet er lovfestet (fondet er altså plassert utenfor statsbudsjettet). Det samme beløpet overføres så videre til Yle, som betaler en merverdiavgift på 10 prosent (1).

Istedenfor at alle husholdninger betaler den samme lisensavgiften (252,25 euro i 2012), medfører Yle-skatten at en enkeltperson betaler 0,68 prosent skatt av sine lønns- og kapitalinntekter. Personer under 18 år og folk med lav inntekt (under ca 10300 euro i 2016) er fritatt. I 2016 er det laveste beløpet som kreves inn 70 euro (tidligere 50 euro). Skatten har et tak på 143 euro (tidligere 140 euro).(2)

Bedrifter med skattbar inntekt over 50000 euro betaler 140 euro pluss 0,35 prosent av den skattbare inntekten som overskrider 50000 euro, opp til et maksimalt nivå på 3000 euro. (2)

I 2013 ble 500 millioner euro overført til Yle fra det statlige fjernsyns- og radiofondet. Etter at merverdiavgift var betalt satt Yle igjen med netto 454,5 millioner euro. I 2016 er nettobeløpet 461,8 millioner euro.

Figuren nedenfor beskriver systemet:

Skisse av skattemodellen for finansiering av Yle (klikk på bildet for større versjon).

Mens lisensordningen er en utbredt modell for finansiering av allmennkringkasting, har hvert land sin særegne måte å utforme ordningen på. I den nye modellen for Yle-skatten er mange av de tidligere finske kjennetegnene ved lisensmodellen bevart. Det nye er i hovedsak kilden til finansiering, innkrevingen av midler og de spesielle lovfestede garantiene, som innenfor denne nye “ordenen” ble ansett som nødvendig for å garantere at Yles redaksjonelle uavhengighet var beskyttet.

Uavhengigheten skulle også garanteres av en forståelse mellom de politiske partiene: Enhver fremtidig større endring i finansieringen av Yle skulle være basert på et felles initiativ fra alle partiene representert i parlamentet, ikke på et initiativ fra den sittende regjeringen.

Før avgjørelsen ble tatt om å avskaffe lisensavgiften, ble Yle-skatten presentert for EU-tjenestemenn, som konkluderte med at skatten var å anse som såkalt eksisterende statsstøtte. Dermed var det ikke behov for å notifisere den.

De første årene: Kansellering av årlige justeringer to ganger

I tråd med lovformuleringene om årlig justering for økt kostnadsnivå, ble anslaget over Yles inntekter justert opp med 1,6 prosent i 2014. Men i mars 2014 bestemte de parlamentariske lederne for alle partiene at det i 2015 – som et unntak – ikke ville bli noen indeks-basert økning. Loven ble midlertidig endret ved å føye til en formulering om at det som sto om årlige justeringer ikke ville gjelde for 2015.

Et viktig aspekt her er at dette ikke ble gjort på regjeringens initiativ. Regjeringen sørget bare for å gjennomføre lovendringen som kansellerte økningen. Selv om dette satte spørsmålstegn ved om modellen var bærekraftig, var det ingen indikasjoner på andre årsaker til avgjørelsen enn Finlands økonomiske krise – og at politikerne tilpasset seg den politiske virkeligheten. For Yle betydde dette at innsparinger og nedskjæringer ble nødvendig, og et antall ansatte ble oppsagt.

Foto: Arttu Silvast cbna

Lisens eller skatt, hva er best? Skulptur utenfor Yles hovedkontor i Helsingfors.

I mai 2015 tok den nye regjeringen ledet av Juha Sipilä over. Den bestemte at en parlamentarisk arbeidsgruppe skulle utrede Yles oppdrag og finansiering. Gruppen ble oppnevnt 30. oktober 2015, og er ventet å avgi sin rapport innen 30. juni 2016.

Allerede tidlig på høsten 2015 foreslo likevel den nye regjeringen endringer i tilknytning til Yle-skatten. Fire opposisjonspartier protesterte mot regjeringen og dens lovforslag om midlertidig kansellering av økningen i anslaget til fondet for finansiering av Yle for 2016. Loven ble vedtatt, men det gjenstår å se hva det endelige utfallet blir av to andre endringer foreslått av regjeringen: Å flytte inntektene fra Yle-skatten formelt inn i rammen for statsfinansene; og en plan om å droppe den årlige inntektsøkningen også i årene 2017–2019.

Analyse: Erfaringene med Yle-skatten

Når en sammenligner lisensordningen med den finske Yle-skatten, er det verdt å huske at lisensmodellen heller ikke var problemfri. Selv om det var Yles forvaltningsråd (valgt av parlamentet) som tok initiativ til og foreslo økninger i lisensavgiften, ble den endelige avgjørelsen tatt av regjeringen. Det forekom noen få ganger at regjeringen signaliserte at et forslag til økning av lisensavgiften ikke ville bli godkjent, noe som ledet til at forvaltningsrådet droppet saken. Likevel, den politiske debatten fant sted i forvaltningsrådet.

I årene med lisensordning var den mest utbredte bekymringen ved tanke på en overgang til en skattebasert modell at Yle da skulle bli mer avhengig av regjeringen, og at både inntektsnivået og den redaksjonelle uavhengigheten ville bli truet.

I den nye finske versjonen av skattemodellen ble det gjort store anstrengelser for å eliminere slike risikoer. Den eksisterende modellen ga et godt grunnlag for dette, med en styringsstruktur der Yles høyeste beslutningsorgan, forvaltningsrådet, velges av parlamentet (3) og er utformet for å være representativt, og innenfor en politisk tradisjon der alle viktige avgjørelser om Yle skal fattes ved enstemmighet mellom alle de politiske partiene.

Nivået på inntektene som kreves inn i form av Yle-skatt kan lettere holdes på et stabilt nivå enn tilfelle var i Finland under lisensordningen. Nivået på Yle-skatteinntektene kan justeres gjennom små tekniske endringer i loven om Yle-skatten (ved å justere den nedre og/eller øvre grensen på skatten).

Det er en utbredt oppfatning at nivået på midlene som bevilges til allmennkringkasting generelt er mindre utsatt i en lisensmodell enn i en hvilken som helst skattemodell. Det er fordi det antas at det i en skattemodell er fare for at staten vil kutte i bevilgningene og bruke skatteinntektene til andre formål. I det finske eksemplet er det to aspekter som bør tas i betraktning:

1. Loven: Ved introduksjonen av Yle-skatten ble loven om det statlige fjernsyns- og radiofondet endret slik at garantier ble gitt (men ikke holdt) om nivået på midlene som skulle bevilges. Loven fastsatte størrelsen på beløpet som bevilges (på et tilstrekkelig nivå) og også formelen for hvordan de årlige justeringene beregnes. Med lisensmodellen hadde det vært årlige økninger av lisensavgiften på grunnlag av det samme prinsippet i årene 2005–2012, men de var basert på avtaler og ga ingen garanti om størrelsen på inntektene.

2. Den politiske virkeligheten: De økonomiske nedgangstidene i Finland forandret bildet. Politikerne ønsket ikke å forsvare en økning i bevilgningene til Yle samtidig som det f.eks. måtte kuttes i støtten til barnefamilier og andre velferdsordninger. Økningen av bevilgningene til Yle kunne imidlertid ha blitt droppet uansett om systemet var en lisensmodell eller en skattemodell. Likevel kan det ha virket mer naturlig i samband med skattemodellen.

Blant de positive sidene ved Yle-skatten som modell er det også verdt å nevne at:

• Det er slutt på å lure seg unna å betale lisensen
• Parlamentet bestemmer over bevilgningene til statens fjernsyns- og radiofond
• Nivået på de innkrevede skatteinntektene er relativt lett å styre
• Innkrevingskostnadene er lavere
• Aleneboende betaler mindre enn før, par betaler litt mer
• Over en million husholdninger betaler mindre enn før (men store husholdninger der mange personer har inntekter kan måtte betale klart mer enn før)
• Systemet blir generelt sett som rettferdig (folk med lav inntekt får unntak eller må betale mindre)
• Når nesten alle betaler, opplever folk eierskap til Yle. Hindrene mot å kontakte Yle ser ut til å være lavere.

Positive sider ved lisensmodellen som er gått tapt:

• Lisensavgiften var ikke koblet til statsbudsjettet eller statsfinansene på noen måte. Med Yle-skatten er det en teknisk kobling
• Med lisensmodellen betalte folk 1–12 måneder på forskudd. Med omleggingen til Yle-skatten oppsto det et engangsproblem med et likviditetsgap. Det ble løst ved at Yle tok opp et banklån
• Lisensbetalere hadde en opplevelse av å være “bruker”, mens skattebetalere har en opplevelse av uunngåelig tvang.

Konklusjon

Den finske Yle-skatten ble utformet for å gi bærekraftige garantier for inntektsnivået og beskyttelse av allmennkringkasterens uavhengighet. Det er vanskelig å se hvordan garantiene kunne ha vært sterkere. Likevel har vi sett at loven er blitt endret to ganger, og at målet om et sikkert nivå på finansieringen dermed ikke har blitt oppfylt som tilsiktet.

Den eksisterende situasjonen og tradisjonen for øvrig når det gjelder styring av allmennkringkasting påvirker også hvor godt egnet et system er for en ansvarlig overgang til en skattemodell. Parlamentet har hatt en sterkere rolle i allmennkringkastingen i Finland enn i de fleste andre land. Dette banet vei for det som muligens var en fornuftig løsning i Finland, når en tar i betraktning at lisensmodellen ikke lengre fungerte.

Det gjenstår å se hvorvidt de lovfestede garantiene om et sikkert inntektsnivå vil holde i fremtiden, etter at den årlige justeringen av inntektsnivået allerede har blitt kansellert to ganger. Dette vil avhenge av forslagene den parlamentariske arbeidsgruppen skal presentere i juni, og av hvorvidt gruppen kan videreføre tradisjonen med enstemmige avgjørelser. I det lange løp vil det også avhenge av de fremtidige økonomiske realitetene i Finland.

Referanser

(1) Lov om det statlige fjernsyns- og radiofondet (745/1998) inkludert endringer (475/2012).

(2) En ny lov om Yle-skatten trådte i kraft 1. januar 2013 (484/2012).

(3) Lov om Yle, Rundradion Ab (1380/1993)

Endringer ble også gjort i en rekke skattelover.

NRK-lisensen har fast plass på første rad i den offentlige debatt. Kulturdepartementet, med Thorhild Widvey i spissen, la i fjor NRK-plakaten ut på høring. Bedrifter og privatpersoner ble invitert til å bidra med forslag til endring, samt å gjøre rede for egne meninger rundt dagens NRK. NRK-plakaten er nedfelt i NRKs vedtekter, og er sammen med en rekke andre lover og vedtekter med på å sette rammene som NRK arbeider innenfor. Det ble spesielt lagt vekt på innspill rundt NRKs brede mandat og nåværende finansieringsmodell. Selv antok jeg at flere ville benytte sjansen til å fremme alternative finansieringsmodeller til NRK-lisensen. Dette skulle derimot vise seg å være feil.

Bred støtte

I masteravhandlingen min fant jeg at kun et fåtall av høringssvarene som ble tilsendt Kulturdepartementet faktisk fremmer forslag om å gå bort fra en offentlig finansieringsmodell – enten ved en lisensavgift, husholdningslisens eller medielisens/skatt. De aller fleste nevner ikke noe som helst om finansieringsmodellen til NRK. Dette gjelder både høringssvarene tilsendt fra bedrifter, interesseorganisasjoner og privatpersoner.

Blant de kommersielle bedriftene som nevner noe om finansieringsmodellen til NRK, stiller over halvparten seg positiv til en offentlig finansiering. Det samme gjelder for høringssvarene som ble tilsendt Kulturdepartementet fra privatpersoner. Dette indikerer altså at debatten om selve finansieringsmodellen ikke er så stor som først antatt.

Radiohuset på Marienlyst (foto: Mahlum/Wikimedia Commons)

Inntrykket støttes av NRKs profilundersøkelse (pdf) fra 2015, som viser at 73 prosent av befolkningen mener at de i ganske stor grad eller i meget stor grad får valuta for lisenspengene.

Er det da slik at vi alle er fornøyd med hvordan NRK finansieres?

Frp mot strømmen

Fremskrittspartiet (Frp) er det eneste av stortingspartiene som har programfestet kommersialisering av NRK. Ib Thomsen, som sitter i familie- og kulturkomiteen for Frp, er en av dem som har gått hardest ut mot NRK-lisensen. Da jeg intervjuet Thomsen i forbindelse med min masteroppgave, uttalte han at det er ønskelig – men umulig – å kommersialisere hele NRK ved bruk av reklameinntekter: «Jeg kunne godt sett for meg at vi hadde en annen løsning, en kombinasjon av betal-TV og reklame. Men jeg ser jo at å overføre NRK til en ren reklamekanal vil være umulig».

Også TV 2, som er en sterk kommersiell konkurrent til NRK, ser at det å kommersialisere NRK ikke vil være lønnsomt. I et intervju med undertegnede, uttalte daværende kommunikasjonsdirektør Rune Indrøy dette:

Vi har fra TV 2s side støttet opp om lisensfinansieringen av NRK. Vi har i mange sammenhenger påpekt at Norge er et lite land, det er egentlig et lite mediemarked, og vi tror ikke for eksempel at NRK kan finansieres delvis med reklame. Det ville vært mulig å gjennomføre det, men da ville staten samtidig redusert innholdsproduksjonen i de private mediehusene på en sånn måte at det ville fått dramatiske konsekvenser for det totale medietilbudet i Norge.

TV 2 argumenterer mot en kommersialisering av NRK, men støtter en innskrenkelse av allmennkringkastingsoppdraget, på lik linje med de fleste av de øvrige kommersielle mediebedriftene som sendte inn høringssvar til Kulturdepartementet. De kommersielle bedriftene argumenterer for at NRK opererer på et større kommersielt område som de private mediebedriftene selv kan dekke. Flere uttrykker også at NRK i hovedsak burde konsentrere seg om å produsere innhold som de kommersielle mediebedriftene ikke kan dekke, fordi det ikke er lønnsomt. Slik ville de ha sluppet å måtte konkurrere med NRK om innhold som er lønnsomt for de kommersielle mediebedriftene.

Går mot egen politikk

Det er interessant å se hvor dempet Frp har vært rundt lisenstemaet den siste tiden. Er dette fordi velgerne ikke er så kritisk til lisensen, eller fordi de ser at en kommersialisering av NRK vil være et attentat på den kommersielle norske medieindustrien?

«Vi gjør mye for mediemangfoldet i Norge med denne meldinga. Vi sikrer et sterkt NRK, som var veldig viktig for oss, samtidig så tar vi nå noen grep for å avgrense NRK noe, og gi noen signaler om hva NRK skal drive med i årene som kommer». Slik oppsummerte kulturminister Widvey stortingsmeldingen om NRK og allmennkringkasting da hun la den fram i juni.

Fremskrittspartiet går med dette mot sin egen allmennkringkastingspolitikk. Når de endelig fikk sjansen til å gjøre noe med NRK-lisensen, så blir sluttresultatet en økning i den årlige lisensen i stedet for avskaffelse. Kanskje har også Frp innsett at vi trenger en sterk offentlig allmennkringkaster?

Diskusjonen er viktigere enn noensinne

Debatten om NRK og finansieringen av vår allmennkringkaster er en viktig bit av den åpne og opplyste offentlige samtalen. Det blir sagt at mediene er i en særskilt posisjon på grunn av endringene som preger mediebildet, både med tanke på medieteknologien og bruken av mediene. Når mediene endrer seg, må også reguleringen av mediene inn i en utrednings- og endringsprosess. Det er kanskje derfor enda viktigere å diskutere hva vi ønsker at den offentlige allmennkringkasteren skal være i fremtiden.

NRK er viktig. Ikke bare fordi den er Norges største kulturinstitusjon, som sender innhold uten å bryte av med reklamepauser, men også fordi det er en medieinstitusjon som finansieres av folket, og som vi derfor også kan stille krav til. Nå som Kulturdepartementet har bestemt seg for ikke å gjøre noe med lisensen før 2017, har vi sikret oss en sterk allmennkringkaster i et par år til.

En mulighet som ofte trekkes fram er å legge finansieringen av NRK inn som en regulær post i statsbudsjettet. En annen løsning kan være å utvide lisensinnkrevingen til også å gjelde nye mottaksapparater. I Tyskland foreslo myndighetene før sommeren å gå for en tredje løsning: Fra 2013 innføres en fast månedlig avgift per husstand. Agiften skal være uavhengig av antall beboere, og hvilke apparater de har. En familie på seks med tre tv’er, fire PC’er, fem mobiltelefoner og sju bærbare medieavspillere – som daglig bruker allmennkringkasternes tilbud – skal betale det samme som en enslig uten tv. For privatpersoner skal selve kostnadsnivået etter planen ikke øke fra dagens ordning, men for bedrifter skal summen avhenge av antall ansatte.

Men hvorfor skal alle være med på å betale for et medietilbud som noen bruker hyppig, noen bruker litt, og andre ikke bruker i det hele tatt? For å legitimere ordningen sidestilles allmennkringkasting med skoler, universitet og bibliotek – altså offentlige goder som hele befolkningen nyter godt av selv om ikke alle bruker de.

Planen, som skal innarbeides i gjeldende regler og så sendes på høring, ønskes velkommen av de tyske allmennkringkasterne. Institusjonene ser for seg en framtidssikret teknologiuavhengig modell, slutten på upopulære kontroller av unnasluntrere, og mindre byråkrati. Noe å tenke på for NRK og politikerne her i landet også?

Lisensen skal ikke stige, og større deler av den skal gis til andre aktører enn DR. Noen av midlene skal brukes til å øke den såkalte public service-potten, som brukes til å støtte audiovisuelle produksjoner utenfor DR. Det skal også startes en ny radiokanal i konkurranse med DR. Videre skal mer lisensmidler overføres direkte til filmproduksjon, og DR må også de neste årene kjøpe flere produksjoner utenfra. I tillegg innfører den danske regjeringen en fullverdig såkalt “public value test” av planlagte nye DR-tjenester, inkludert en vurdering av den konkurransebegrensende betydningen av nye tiltak. En lignende ordning ble innført i Norge fra 1. mai i år.