Flere leser nyheter på NRK.no

At mediebransjen er kritisk til NRKs nyhetssatsing på nett, er ikke en nyhet. Schibsted-sjefen omtalte nylig NRKs «nettavis» som en klar konkurrent for norske aviser, og angrepene fra en presset avisbransje har kommet jevnlig de siste årene. Nå har kritikken fått ny luft i seilene, fordi den siste utgaven av Norsk mediebarometer viser at NRK.no har hatt en leservekst på 22 prosent i løpet av fem år. Samtidig har NRK halvert antall saker på nettsidene de to siste årene, og offentlige utredninger konkluderer med at NRK ikke er en trussel mot mediemangfoldet. 

LES MER HOS KAMPANJE (20/05/2020)

Fire av ti norske ungdommer utsettes for digital blotting

42 prosent av norske tenåringer har mottatt nakenbilder på nett, og 40 prosent av disse har fått tilsendt bilder fra fremmede. Det viser den siste delrapporten i serien Barn og medier fra Medietilsynet. Kun fem prosent av foreldrene sier barna deres har mottatt nakenbilder, noe som viser at flesteparten av barna ikke forteller om dette til sine foresatte. Aldersgrensen på sending av nakenbilder er 16 år, og det er ikke lov å sende uten samtykke.

LES MER HOS NRK (19/05/2020)

Korona kan føre til varige endringer for sosiale medier

Koronakrisen vil trolig føre til at sosiale medier som Facebook og Youtube må ta større kontroll over innholdet på plattformene sine, og dermed kan de ende opp med å måtte ta redaktøransvar for alltid, skriver Dagens Næringslivs Ingeborg Volan (betalt sak). Konspirasjonsteorier og falske nyheter har tatt av under koronaepidemien, og helsepersonell ber nå de sosiale mediene ta kontroll over strømmen av desinformasjon. Det er ikke første gangen ulike grupper har krevd at de sosiale mediene tar mer ansvar for innholdet sitt, men falsk informasjon i dette tilfellet kan i verste fall føre til dødsfall. De sosiale mediene har allerede begynt å ta grep, og fjerner bl. a. skadelige råd.

LES MER HOS DAGENS NÆRINGSLIV + (18/05/2020)

Besøk Medienorge for å lese enda flere medienyheter.

Utvalet var stort sett samansett av leiarar frå bransjen ein skulle greie ut støtteordningar for. Dét bukk-til-havresekk-prinsippet kan knapt overførast til andre bransjar og felt. Nokre vil meine at ein her finn forklaringa på at utvalet ikkje kjem med framlegg om innsparingar, men tvert om går inn for å plusse på omkring 800 millionar skattekroner. Samansetjinga har nok også sitt å seie for korleis utvalet diskuterer nøkkelomgrep som «samfunnsnyttig» og «kvalitet».

Demokratiet

Men om ein aksepterer den skildringa av stoda på feltet som låg i mandatet utvalet har arbeidd ut frå, og som utvalet sjølv har utpensla i til dels stor detaljrikdom, er ikkje talet på innsparte eller ekstra kroner eigentleg så viktig. Spørsmåla utvalet skulle svare på, kan i kortform gjerne formulerast slik: Korleis kan vi redde demokratiet slik vi kjenner det, og kva vil det koste?

Alt prinsipielt kultur- og mediepolitisk arbeid i Noreg har nemleg sidan tusenårsskiftet hatt grunnlag i utgreiinga av ytrings- og informasjonsfridomen som Francis Sejersted og utvalet hans laga. Det enda i 1999 med ei vellukka nyformulering av paragraf 100 i Grunnloven, endeleg vedteken i 2004. Her blei eigentleg eitt av fleire mogelege syn på demokratiet spikra fast: eit normativt syn som seier at det offentlege ordskiftet i ei «open» og «opplyst» ålmente er ein avgjerande viktig del av det. Og staten blir gitt ansvaret for at dette idealet er realisert.

Utvalet viser til den viktigaste teoretikaren på området «ålmenta og rolla ho spelar i demokratiet», Jürgen Habermas. I Süddeutsche Zeitung kommenterte han i mai 2007 spørsmålet om subsidiering av privateigde medium. Han vedgjekk at det var noko kontraintuitivt i det å skulle gripe inn overfor marknadskreftene i mediefeltet, ettersom det historisk nettopp var marknaden som skapte den kritiske pressa som kjenneteiknar demokratiske samfunn, lausriven frå og kritisk overfor staten.

Men på den andre sida, sa Habermas, er det også slik at marknadens økonomiske krefter kan kome til å øydelegge det samfunnsmessig verdfulle dei sjølv skapte: kritisk, solid informasjon til publikum. Om marknaden fører til tap av denne kvaliteten, er det snakk om det ein kallar marknadssvikt. Ein må «observere utviklinga på mistenksamt vis» og hugse at «ein marknadssvikt i denne sektoren har ikkje noko demokrati råd til».

Mangfald utan grenser

Mediesystemet er no prega av ei krise skapt av alle digitaliseringas trugsmål mot gamle forretningsmodellar. Oppgåva er å gjere systemet meir robust, betre tilpassa nye vilkår. Men alt i mandatet for utvalet merker ein at «mediemangfald» knapt er det største problemet: «Digitaliseringen av mediene har bl.a. ledet til at publikums tilgang til informasjon og ulike medier er større enn noen gang», heiter det der. «Publikum har større muligheter enn noen gang til å velge hvordan, hvor og når de vil ta i bruk ulike medier», blir det også sagt, om nokon skulle vere i tvil. Dette er i tråd med den erfaringa kvar og ein med smart mobiltelefon, nettbrett eller andre typar datamaskin har gjort: Her er mangfaldet så å seie utan grenser; alle tenkelege og utenkelege posisjonar i politikk, kultur og samfunnsliv er representerte.

Kulturminister Linda Hofstad Helleland omgitt av medlemmene i Mediemangfaldsutvalet ved overleveringa av utgreiinga. (foto: Kulturdepartementet).

Det største problemet er, med eit visst unntak som eg snart kjem til, ikkje mangfaldet, det er kvaliteten. Ålmenta er som heilskap utan tvil «open», spørsmålet er om ho er «opplyst». Utvalet snakkar då også heile tida om «kvalitetsjournalistikk» og «samfunnsviktig journalistikk» og lar oss slik forstå at det også finst journalistikk som verken er samfunnsviktig eller av kvalitet.

Trugsmålet

Spørsmålet om diversitet er via eit eige kapittel, det tredje i utgreiinga. Det er velskrive og informativt og skil i tråd med aktuell medievitskapleg tenking på feltet mellom avsendar‑, innhalds- og bruksmangfald. Det første handlar om mangfald på eigarsida, det andre om eit mangfald av sjangrar og idéar, det tredje om i kor stor grad publikum faktisk gjer bruk av og slik realiserer mangfaldet dei står overfor.

Her ligg det eine reelle trugsmålet mot mangfaldet: At mediebrukarane sine frie val ender med at dei meir eller mindre isolerer seg frå kvarandre i mediemiljø der bodskapen og perspektiva i hovudsak er dei same frå alle kantar. Ekkokammer, kallast det. Gjer brukarane dette på kvar sin kant av meiningsspekteret, får ein ei ålmente som er sterkt polarisert, utan reell, «sanningssøkande» dialog på tvers. Nettet gjer dette til eit tenkjeleg scenario.

Men for det første er det over eit halvt hundreår sidan Paul Lazarsfeld og Elihu Katz viste at folk bur i nabolag og har familiar og vener som dei faktisk snakkar med, og at den einskilde følgeleg ikkje er heilt utlevert til kva media fortel om verda. For det andre er det i Norge gjort empirisk forsking ved Institutt for samfunnsforsking som konkluderer med at «ekkokammer» knapt finst her i landet.

Problemet er med andre ord igjen kvaliteten meir enn mangfaldet. Og gjer ein som dette utvalet, og ser det reelle «bruksmangfaldet» som det avgjerande, må tilsvarande «brukskvaliteten» vere avgjerande her. Med andre ord: Korleis skal staten bidra til at alle brukarane, heile publikum, faktisk får del i det kvalitativt beste av journalistisk og annan viktig, kunnskapsbasert informasjon som mediesystemet har å by på?

Det overordna

Utvalet formulerer i kapittel 3, på side 23, eit overordna mål: «Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst offentlig samtale, bør staten legge til rette for at alle borgere kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.» Ein seier så det er viktig å inkludere brukarar på tvers av sosioøkonomiske skilje, at målet føreset avsendar- og særleg innhaldsmangfald, at det er plattformsnøytralt og at det peiker mot det viktige i tiltak som skal motvirke fragmentering og polarisering.

Alt dette er vel og bra. Men definisjonen av «kvalitet» og «samfunnsnytte» manglar, trass i at dei altså er nøkkelomgrep både i mandatet og i utgreiinga. På side 24 blir det direkte sagt at «kvalitet» – det som svarar til «opplyst» i paragraf 100 – ikkje er tatt med i målformuleringa «fordi det ikke bør være myndighetenes oppgave å avgjøre hva som utgjør kvalitet, men at dette i stedet bør overlates til den enkelte redaktør, og publikums eksplisitte vurderinger av innholdet og mer implisitte kvalitetsvurderinger gjennom faktisk bruk».

Folk som er vel kjende med til dømes Pressas faglege utval, snakkar altså som om «myndighetene», staten, var einaste tenkelege plassering av ei slik oppgåve. Alt som kjem ut av journalistikk frå «uavhengige» medium som har ein redaktør og som i prinsippet tar Ver Varsam-plakaten alvorleg, er etter utvalet si meining å rekne som kvalitetsjournalistikk.

Det er ikkje sikkert at alle brukarar vil vere samde med dette avsendarsynspunktet.

Sentralt i mandatet var vurderingen av hvordan statens økonomiske virkemiddelapparat bør innrettes, som det heter. Utvalget foreslår en rekke justeringer av eksisterende virkemidler, og en rekke nye. Av de som berører nyhetsmedier generelt er de viktigste:

• Utvidelse av momsfritaket til å gjelde også såkalte smale nyhetsmedier, og enkeltartikler
• Endring av produksjonstilskuddet, særlig for å styrke lokale medier
• Tidsbegrenset fritak for arbeidsgiveravgift for nyhetsbaserte norske medieselskap
• Forsøk med tilskudd til nyhetsmedier som er gratis for brukerne
• Egne ordninger for støtte til innovasjon og til samfunnsviktig journalistikk

I tillegg kommer justeringer av flere mindre ordninger, samt forslag som angår andre politikkområder – fra bibliotek og næring til forskning og utdanning.

Disse forslagene baserer seg på en analyse av en mediesituasjon preget av gjennomgripende digitalisering, forretningsmodeller under press, og informasjonsoverflod. Men bak der igjen ligger en vurdering av hva statens mål for mediemangfoldet bør være.

Hva er mediemangfold?

Det er mulig å argumentere for at mediemangfold er et gode i seg selv, men i norsk og europeisk mediepolitisk sammenheng er tanken at mangfoldet er en forutsetning for ytringsfrihet. Mediemangfold bidrar til å gjøre det mulig for oss å forme våre meninger basert på varierte informasjonskilder. Og det trenger vi for å ha et velfungerende demokrati. En slik forståelse ligger til grunn for arbeidet med Grunnlovens §100 om ytringsfrihet. Forståelsen rimer også godt med formuleringen av de faktiske mediepolitiske målene i dag. Mediemangfold er altså ikke egentlig et mål i seg selv, men et middel eller et steg på veien for å sikre reell ytringsfrihet.

Hvis en blar i tidligere offentlige utredninger om mediemangfold vil en se at de handler om to ting: eierskap og medieinnhold. NOU-en “Mangfold i media” fra 1995 har undertittel Om eierkonsentrasjon i massemedia, og ble levert av Eierskapsutvalget. Et ferskere eksempel er “Lett å komme til orde, vanskelig å bli hørt – en moderne mediestøtte”, som inntil nå var den ferskeste gjennomgangen av pressestøtten i Norge. Der heter det at “mangfoldsbegrepet er tosidig og gjelder både mangfold i innhold (innholdsmangfold) og mangfold i eierskap (eiermangfold)” (NOU 2010: 14, kapittel 3.4).

Foto: Olav A. Øvrebøcb

Hvordan sikre at vi har mangfoldig medieinnhold — og at det når fram til brukerne?

Diskusjonene handler derfor om typer eiere og finansieringsformene mediene deres har, og om ulike faktorer som kan påvirke det disse mediene produserer og formidler. Tanken har vært at mangfold i begge disse to leddene er av det gode. Samtidig er det ikke gitt at det ene fører til det andre – altså at eiermangfold fører til innholdsmangfold. Likevel er det her debatten har befunnet seg. Satt på spissen ville en vært fornøyd med tingenes tilstand hvis det var mangfold på plass blant medieeierne, og i det som ble laget av nyhets- og aktualitetsstoff.

Borgerne, eller brukerne, har altså vært fraværende fra mediemangfoldsdiskusjoner. Vi som faktisk skal bruke informasjonsfriheten til å gjøre oss opp meninger, slik at vi kan delta i styringen av samfunnet, er ikke med. Om mangfoldet ble mottatt eller ikke, det har diskusjonene rett og slett ikke forholdt seg til.

Det er mange grunner til det. En åpenbar grunn er at det er vanskelig å se for seg en regulering i mottakerleddet som ikke griper langt inn i privatsfæren. I A Clockwork Orange, tvinges hovedkarakteren Alex til å se ekstreme voldsfilmer som et ledd i en eksperimentell behandling. Det er ikke slike bilder en ønsker at lesere av norske offentlige utredninger skal se for seg.

Borgerne inn i mediemangfoldsdiskusjonen

Men det er mulig å være opptatt av hvordan innholdsmangfoldet brukes, uten å underskrive på illegitim regulering. Det har Mediemangfoldsutvalget forsøkt på. I svaret på hva staten bør satse på som mål for mediemangfold, foreslås følgende formulering:

“Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst offentlig samtale, bør staten legge til rette for at alle borgere kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.”

En slik tilnærming til mediemangfold krever stadig regulering på innholdsnivå, men det avgjørende er om dette innholdet blir brukt.

Tanken om å gi oppmerksomhet til den faktiske effekten av mangfold på denne måten er ikke noe utvalget har tatt ut av løse luften. Medieforskere har siden omkring årtusenskiftet vært opptatt av det som på engelsk kalles exposure diversity, som et tredje ledd av mangfold – etter avsender- og innholdsmangfold.

Amerikanske Philip Napoli og nederlandske Natali Helberger er to av akademikerne som har arbeidet mest med dette. I det siste er tanken også plukket opp av medieregulatorer, for eksempel av britiske Ofcom, som legger bruksmålinger til grunn for sine vurderinger av mediemangfold. På et mer generelt plan har også den ferske svenske offentlige medieutredningen et uttalt borgerperspektiv.

Det finnes ingen etablert norsk oversettelse av exposure diversity, men utvalget foreslår bruksmangfold. Bruksmangfoldet skal altså fange opp skillet mellom mangfold i innholdet som formidles, og mangfold i innholdet som faktisk mottas. Utvalget argumenterer for at denne dimensjonen av mangfold er særlig viktig i en tid med informasjonsoverflod:

“Tradisjonelt har mediepolitiske virkemidler hatt som mål å korrigere for en begrensning i antall medieaktører i ethvert marked, eller i antall medieaktører som når enhver borger. Det klassiske eksempelet er at tv-tilbudet fysisk har vært begrenset av knapphet på kapasitet i distribusjonsleddet. I et digitalt mediesystem er derimot knapphet erstattet med overflod. Med ny teknologi og forenkling av transnasjonal kommunikasjon, er i dag både avsender- og innholdsmangfoldet for norske borgere i utgangspunktet enormt.” (NOU 2017: 17, s. 21)

Utfordringene er dermed tydeligere plassert i brukerleddet. Det handler om hindre for tilgang (enten det er økonomi eller funksjonsnedsettelser), å kunne nyttiggjøre seg overfloden, og sortere mellom innhold av høy og lav kvalitet. Det er også i bruksleddet en kan vurdere graden av fragmentering av offentligheten. På overordnet nivå kan en for eksempel undersøke distribusjon av brukere mellom ulike avsendere eller innholdskategorier, og på individnivå kan en studere bredden i mediebruk over tid.

Denne treleddede forståelsen av mediemangfold, og vektleggingen av brukerne, får konsekvenser for utvalgets arbeid. Kunnskap om faktisk bruk blir sentralt. Helt konkret ledet behovet for slik kunnskap til at utvalget bestilte en større undersøkelse for å få ny innsikt i variasjoner i nyhetskonsum, og i ulike gruppers kunnskap om nyheter. Undersøkelsen ble gjennomført av en gruppe tilknyttet Trøndelag forskning & utvikling, og resulterte i en fyldig rapport sommeren 2016. Forskerne beskriver ulike typer nyhetskonsum (noen er nyhetssøkere, andre er såkalte unnvikere – og noen har lokal, mens andre har mer internasjonal orientering), og de beskriver det de kaller ulike mediedietter, altså hvilke ulike medier folk bruker (noen er pluralister og storkonsumenter av mange mediekilder, noen er tv-orienterte, og noen kalles de marginale). Rapporten framhever unge, minoritetsgrupper og nyhetsunnvikere som grupper der mange “befinner seg i en ‘demokratisk faresone’ som følge av begrenset konsum av harde nyheter, lav kunnskap og dermed lite deltakelse i dialog relatert til slike nyheter.”

Konsekvenser av brukerperspektivet

Utvalget bygger på denne rapporten, men også flere andre bestilte forskningsoppdrag, samt oppdatert statistikk og annen forskning (se oversikt). Til sammen danner dette grunnlaget for drøftelsene. Og brukerperspektivet får også, sammen med en oppmerksomhet rettet mot tematiske og geografiske områder som dekkes dårlig, konsekvenser for de konkrete forslagene:

• NRK bidrar til mediemangfold gjennom redaksjonell tilstedeværelse i hele landet, og gjennom en unik genrebredde. Men utvalget understreker også verdien av at den offentlig finansierte allmennkringkasteren forlenger sine funksjoner også i utformingen av nye tjenester, for eksempel ved at institusjonens personaliserte tilbud og øvrige tjenester på nye plattformer bidrar til at mediebrukerne blir eksponert for et bredt innholdsmangfold
• Relevansen av å fortsatt ha en gammeldags kringkastet tv-kanal som ligner på TV2s hovedkanal ligger særlig i at en slik kanal fremdeles er en viktig kilde for en stor gruppe mennesker – en gruppe som ikke aktivt konsumerer nyheter for eksempel gjennom avisabonnement
• Forsøk med støtte til gratis nyhetsmedier – for eksempel nettaviser – baserer seg på at slike kanaler har betydelig dekning blant de som i lavere grad aktivt oppsøker nyheter
• Spesiell støtte til medier som retter seg mot minoriteter er på lignende vis motivert av behovet for å nå slike grupper med innhold som omhandler norske forhold

Både enkeltforslag og helheten kommer til å bli gjenstand for kritisk offentlig debatt framover. Deretter skal regjering og storting ta over. Hva som blir gjennomført politikk gjenstår selvsagt å se, men brukerne har i hvert fall kommet i fokus i denne diskusjonen.

I Norge har finansieringsdebatten blant annet dreid seg om størrelsen på lisensen – altså hvor mye støtte det er rimelig at NRK mottar – og om dagens lisensordning er en gangbar finansieringsmodell for NRK også i fremtiden når tv-seingen ikke lenger nødvendigvis er bundet til tv-apparatet.

Det siste spørsmålet ble nylig utredet av en offentlig nedsatt ekspertgruppe, som før sommeren foreslo å erstatte dagens tv-lisens med en husstandsavgift (Kulturdepartementet 2016a). De siste månedene har imidlertid spørsmålet om offentlig finansiering av tv-innhold også indirekte inkludert TV 2, ved at TV 2 takket nei til å søke på Kulturdepartementets midlertidige avtale om kommersiell allmenn­kringkasting (Kulturdepartementet 2016b), antagelig i påvente av et bedre tilbud.

Dermed er finansieringen av både NRK og TV 2 som allmennkringkastere oppe til debatt.

Finansiering av NRK

La oss se nærmere på spørsmålet om finansiering av NRK først: Siden etablering i 1933, har NRK vært finansiert gjennom lisensen, en kringkastingsavgift knyttet til mottakerapparatet for radio – og etter hvert – fjernsynsinnhold. Ordningen har betydd at alle husstander som har en fjernsynsmottaker er pålagt å ha lisens, som de får ved å betale kringkastingsavgiften. Avgiften er flat i den forstand at alle husstander betaler like mye, uavhengig av inntekt eller hvor mye de faktisk bruker NRKs tilbud.

Stortinget fastsetter størrelsen på lisensen, som for 2015 utgjorde nærmere 5,4 milliarder kroner i inntekter for NRK. Lisensen finansierer all NRKs aktivitet, det være seg innhold på radio, fjernsyn, nett og mobil.

På tv.nrk.no kan NRKs nyheter spilles av — men kan lisensordningen fortsatt betale gildet? (foto: skjermbilde fra tv.nrk.no)

Vurdert etter en rekke parametere har ordningen vært god: Den har sikret NRK en solid og forutsigbar inntektskilde uten for store administrative kostnader. Fortsatt den dag i dag, 80 år etter at NRK ble etablert, utgjør lisensen over 97 prosent av NRKs finansieringsgrunnlag. Den har også gitt befolkningen eierskap til NRK som nasjonens fremste allmennkringkaster: Folket finansierer NRK, som dermed er i folkets tjeneste.

NRKs profilundersøkelser viser dessuten at den norske befolkningen i all hovedsak er fornøyd med NRKs tilbud: I målingen for 2016 oppga 88 prosent av de spurte at NRK oppfylte allmennkringkastingsmandatet på en god måte, 84 prosent mente NRK var viktig for samfunnet, mens 69 prosent mente NRK ga valuta for lisensen (NRK 2016).

Finansiering av NRK har imidlertid gjentatte ganger vært gjenstand for politisk debatt og, til dels, kritikk. Debatten har vært tosidig. På den ene siden finnes det dem som mener NRKs posisjon i det norske medielandskapet er for dominerende, og at finansieringen av NRK både har vært for romslig og båret preg av tvang. En av de sterkeste kritikerne av lisensfinansieringen har vært Fremskrittspartiet, som i en årrekke har argumentert for at NRK bør privatiseres, at nivået på tv-lisensen bør reduseres, og, over tid, avvikles. Fremskrittspartiet gikk blant annet til valg på at lisensen skulle fjernes før regjeringsskiftet i 2013 (VG 30.07.2013).

Også private mediehus, ikke minst Schibsted, har anklaget NRK for å ha en for dominerende posisjon grunnet sin offentlige finansiering (se blant annet VG 17.11.2014). Som Dagbladet-journalist Geir Ramnefjell uttrykte det: “NRK er i ferd med å bli den eneste feite purka i norsk mediebransje” (Dagbladet 21.11.2015).

På den andre siden finnes det dem som mener at den teknologiske utviklingen og dagens mediekonsum utfordrer legitimiteten for dagens tv-lisens. Problemet er altså ikke at NRK er for dominerende eller at folk ikke ser verdien av NRKs tilbud eller vil betale for det, men at dagens lisensordning ikke ivaretar sentrale endringer i dagens globale og digitale mediemarked. Hovedargumentet her er at tv-konsumet ikke lenger er knyttet til tv-apparatet, noe lisensfinansieringen forutsetter. En omlegging av systemet er dermed nødvendig nettopp for å sikre at NRK har stabil finansiering også i fremtiden.

Til sammen har begge disse argumentene – det ene bygget på en sterk motstand mot den offentlige finansieringen av NRK, det andre bygget på et sterkt forsvar – vektlagt behovet for å utrede alternative finansieringsmodeller for NRK.

En ny regjering går til verket …

Da Høyre og Fremskrittspartiet dannet regjeringen Solberg i 2013, hadde begge partiene klare ambisjoner om en mer liberalistisk og konkurransedrevet mediepolitikk, ikke minst i spørsmålet om finansieringen av NRK. I regjeringens politiske plattform gikk det eksplisitt frem at regjeringen ville «legge frem en stortingsmelding om NRK-lisens og alternative betalingsordninger», «begrense NRKs mulighet til å bruke sin robuste økonomi til å svekke frie institusjoners aktivitetsgrunnlag», samt «øke andelen eksterne produksjoner i NRK» (Regjeringen 2013). Ingen andre mediehus ble omtalt direkte slik NRK ble, og på ingen andre mediepolitiske områder var det knyttet så mange og konkrete politiske lovnader.

Målsetningene ble fulgt opp i en bredt anlagt stortingsmelding om allmennkringkasting sommeren 2015 (Meld. St. 38 (2014–2015)). Meldingen legger flere føringer for NRKs organisering, mandat og samfunnsoppdrag, men er sparsom i spørsmålet om finansiering. I stedet viser meldingen til at dagens ordning så langt har fungert tilfredsstillende, til tross for teknologisk endring, og at konsekvensene ved en eventuell omlegging er for dårlig utredet (Meld. St. 38 (2014–2015), kap 11). En ekspertgruppe ble derfor nedsatt, nettopp for å utrede ulike modeller for offentlig finansiering av NRK. Hensikten var å etablere et bredere beslutningsgrunnlag for regjeringen ved en eventuell utvikling av en ny finansieringsmodell for NRK (Kulturdepartementet 2015a).

Ekspertgruppen avga sin rapport i juni 2016 (Kulturdepartementet 2016a). I rapporten vurderte gruppen flere ulike finansieringsmodeller, deriblant en videreføring av dagens ordning (fortsatt kringkastingsavgift), en justering av dagens ordning i plattformnøytral retning (NRK-avgift), et fast beløp per bolig (NRK-bidrag), samt ulike skatteordninger (NRK-skatt). De ulike modellene ble vurdert ut ifra et gitt sett av hensyn, deriblant NRKs behov for redaksjonell uavhengighet, modellens legitimitet i befolkningen, samt modellenes stabilitet og forutsigbarhet over tid.

Et sentralt argument i ekspertgruppens rapport er at den teknologiske utviklingen og endringene i publikums tv-vaner endrer grunnlaget for den offentlige finansieringen av NRK (Kulturdepartementet 2016b). Ifølge ekspertgruppen er altså ikke problemet primært at den norske befolkningen ikke vil betale lisens eller er misfornøyd med NRKs tilbud, men at andelen som ikke trenger å betale lisens – fordi de ikke lenger har tv-apparat – er økende, og at denne andelen er særlig høy i den yngre delen av befolkningen. Dermed er det en reell fare for at andelen vil bli enda høyere over tid.

Dette er problematisk av to grunner: For det første kan det medføre en nedgang i NRKs finansieringsgrunnlag, fordi færre er forpliktet til å betale. Dermed får NRK mindre ressurser å ivareta sitt allmennkringkastingsmandat for. For det andre kan det føre til en uthuling av lisensprinsippet, fordi viljen til å betale er antatt å korrelere med andelen mennesker som faktisk betaler. Er det mange som ikke betaler, vil flere slutte med det.

Som ekspertgruppen skriver: «Endringer i befolkningens mediebruk og økningen i apparater, plattformer og innholdstilbud utfordrer grunnlaget for dagens kringkastingsavgift, som er knyttet til tradisjonell, lineær kringkasting» (Kulturdepartementet 2016a).

Dermed konkluderte ekspertgruppen med at den fremtidige finansieringen av NRK må være teknologi- og plattformnøytral og inkludere både lineære og ikke-lineære medietjenester.

Foreslår at lisensen følger boligen

Ekspertgruppen var imidlertid delt i sin anbefaling til myndighetene om hvordan dette helt konkret burde gjennomføres: Et flertall av medlemmene i gruppen foreslo en ny form for husstandsavgift, det vil si at avgiften følger bolig heller enn tv-apparat, mens et mindretall foreslo en justering av dagens lisensfinansiering i plattformnøytral retning (Kulturdepartementet 2016a, se også NRK 30.06.2016). Forslagene ble i all hovedsak godt mottatt av NRK, som vektla behovet for forutsigbarhet og redaksjonell uavhengighet (Kampanje 01.07.2016).

Blant de politiske partiene var det enkelte som tok til orde for en ordning med større rom for sosial differensiering i betalingsplikten (Aftenposten 01.07.2016), mens representanter fra Fremskrittspartiet igjen tok til orde for en avvikling av NRK-lisensen. Eller som Fremskrittspartiets Ib Thomsen ordla seg: «Ingen TV, ingen NRK-lisens» (Framtid i Nord, 09.07.2016).

Underveis har imidlertid det politiske klimaet rundt NRK endret karakter: Mens regjeringen Solberg i 2013 gikk til makten med ambisjoner om en mer liberalistisk og konkurransedrevet mediepolitikk, ikke minst i spørsmålet rundt NRK, har et flertall på Stortinget – alle de politiske partiene med unntak av Fremskrittspartiet – gått sammen om en bred mediepolitisk avtale om allmennkringkasting. Her går det blant annet frem at flertallet «ønsker seg et sterkt og nyskapende NRK» og at «NRK fortsatt skal finansieres av felleskapet». Avtalen kommenterer til og med direkte anklager NRK har møtt om å være for dominerende i markedet, og på den måten går på bekostning av andre, kommersielle aktører. Ifølge partiene er «NRK i dag mindre, ikke mer, dominerende i det norske mediemarkedet enn de har vært historisk sett» og «Det vil være en stor feilslutning å laste et sterkt NRK for den vanskelige situasjonen særlig papiravisene er i» (Avtale om allmennkringkasting 2016).

Ekspertgruppen vurderte ikke størrelsen på finansieringen, ei heller hvorvidt andre kringkastere burde kunne motta offentlig støtte for allmennkringkasting – dette var utenfor gruppens mandat. Dette er imidlertid et hett tema for Mediemangfoldsutvalget, et offentlig utvalg nedsatt av Kulturdepartementet nettopp for å vurdere hvilke mål staten bør ha for mediemangfold og hvordan de økonomiske virkemidlene best kan brukes for å stimulere til dette (Kulturdepartementet 2015b).

Ser man alle de offentlige støtteordningene under ett – NRK-lisensen, momsfritaket og pressestøtten – utgjør dette en sum på over 8 milliarder kroner totalt (Dagens Næringsliv 09.08.2016). Utvalget er ledet av Knut Olav Åmås, Fritt Ord-direktør og tidligere statssekretær i Kulturdepartementet, og består for øvrig av representanter fra alle de store norske medieaktørene, deriblant kringkastingssjefene i NRK og TV 2 og lederen av bransjeorganisasjonen MBL.

Mens ekspertgruppen altså skulle vurdere konkrete modeller for offentlig finansiering av NRK, er Mediemangfoldsutvalgets oppgave å se den offentlige finansieringen av NRK i relasjon til andre støtteordninger og mediepolitiske virkemidler, ikke minst knyttet til den kommersielle allmennkringkasteren TV 2.

TV2 som allmennkringkaster

TV 2 er, i motsetning til NRK, ikke lisensfinansiert, men finansieres av reklame. Kanalen har imidlertid siden etableringen i 1992 mottatt ulike privilegier av økonomisk verdi fra staten, i bytte mot å oppfylle ulike allmennkringkastingsforpliktelser. Blant disse er en programprofil av allmenn karakter og interesse, en programmeny med tematisk og sjangermessig bredde, og programmer for både brede og smale grupper. I tillegg er TV 2 forpliktet til å ha daglige nyhetssendinger, programmer for barn og unge, og lokalisering i Bergen.

Da kanalen ble etablert tidlig på 1990-tallet var TV 2s privilegium enkelt, men verdifullt: TV 2 var den eneste tv-kanalen som ble distribuert via bakkenettet og som kunne nå ut til hele befolkningen med sine sendinger. Dermed kunne TV 2 ta seg bedre betalt for sine reklamesendinger enn de andre kommersielle kanalene, som hadde lavere dekning.

Da bakkenettet ble digitalisert i 2007, og flere reklamefinansierte kanaler kunne nåes av tilnærmet hele befolkningen, ble verdien av TV 2s tidligere privilegium svekket. Løsningen ble å tilby TV 2 en allmennkringkastingsavtale som gjorde kanalen formidlingspliktig over kabelnettverkene. Dette var igjen et privilegium av økonomisk karakter, dog med langt lavere verdi enn TV 2s tidligere enerett på riksdekkende tv-reklame, noe som også reflekteres i en nedskalering av TV 2s allmennkringkastings­forpliktelser.

TV 2s nåværende avtale som kommersiell allmennkringkaster går ut 31. desember 2016. Kanalen har signalisert at den gjerne vil fortsette som allmennkringkaster, men at allmennkringkasterforpliktelsene er dyre, og at kanalen derfor, i god tradisjon, bør få en kompensasjon for å oppfylle viktige samfunnsoppgaver.

I argumentasjonen har TV 2 vist til sin sentrale posisjon som et alternativ til NRK på Marienlyst – ikke minst i nyhetsformidlingen. Parallelt har kanalens posisjon i det norske markedet endret seg. TV 2 har det siste året møtt langt hardere konkurranse både i seer- og annonsemarkedet. Dels skyldes dette økt konkurranse fra konkurrerende kanaler, dels skyldes det nye seervaner og strømmeaktører, og dels skyldes det større strukturelle endringer i annonsemarkedet. Som et resultat har TV 2 vært nødt til å gjennomføre flere ressursbesparende tiltak, deriblant å tilby sluttpakker til alle sine ansatte (Kampanje 30.05.2016, VG 27.08.2016). TV 2 står derfor nå i en brytningstid; både mediepolitisk og økonomisk.

I Regjeringen Solbergs politiske plattform av 2013, ble ikke TV 2 omtalt spesielt, men kan tolkes inn i mer generelle formuleringer som at regjeringen vil «legge til rette for god nyhetsproduksjon og en bredt anlagt offentlig samtale i fremtidens digitale mediesamfunn» (Regjeringen 2013). I stortingsmeldingen om allmennkringkasting er TV 2 kun viet ett kapittel, men der slås det imidlertid fast at en kommersiell allmennkringkaster er verdifullt for mediemangfoldet, både som et supplement og en konkurrent til NRK.

I tråd med dette utlyste Kulturdepartementet våren 2016 en midlertidig avtale om kommersiell allmennkringkasting. Avtalen innebar ingen andre krav enn daglige nyhetssendinger og lokalisering i Bergen, men kunne heller ikke friste med annen kompensasjon enn retten til formidling via kabel-tv, et privilegium av begrenset, og synkende, økonomisk verdi. Som et resultat valgte TV 2 ikke å søke på avtalen, antagelig i påvente av et bedre tilbud (Kulturdepartementet 2016b).

TV 2 hadde da også i forkant fått bredt politisk gehør på Stortinget for sin betydning for mediemangfoldet. I den brede mediepolitiske avtalen om allmennkringkasting, går det frem at det vil være et «betydelig tap for mediemangfoldet dersom NRK skulle bli alene om å tilby allmennkringkastingsinnhold» (Avtale om allmennkringkasting 2016, se også Innst. 178 S (2015–2016)).

Videre viser partiene til undersøkelser som dokumenterer «vesentlige merkostnader knyttet til TV 2s allmennkringkastings­oppdrag», og at det derfor er naturlig å kompensere TV 2 økonomisk for sine allmennkringkastings­kostnader: «Vi vil understreke behovet for at staten sikrer videreføring av en avtale med en kommersiell allmennkringkaster med hovedkontor og nyhetsredaksjon i Bergen og ber regjeringen snarest utlyse en avtale som sikrer dette» (Avtale om allmennkringkasting 2016).

Hvordan støtte TV2?

Flertallet på Stortinget har altså pålagt regjeringen, som i utgangspunktet ønsket en liberalisering av mediepolitikken, å legge til rette for at ikke bare NRK sikres gode økonomiske rammevilkår, men også TV 2, slik at begge aktørene kan oppfylle sine allmennkringkastingsforpliktelser.

Som et resultat ba Kulturminister Linda Hofstad Helleland nylig Mediemangfoldsutvalget utrede ulike modeller for fremtidig kompensasjon for kommersiell kringkasting, det vil si for TV 2 (Journalisten 28.08.2016, Dagens Næringsliv 28.08.2016). Dermed vil man i Norge i løpet av året ha gjennomført to uavhengige utredninger om offentlig finansiering av allmennkringkasting – en for NRK og en for TV 2.

Det er foreløpig uavklart hvilke konkrete modeller Mediemangfoldsutvalget vil vurdere, men deres delrapport om kompensasjon for TV 2 skal etter planen foreligge i løpet av høsten 2016. Basert på debatten i pressen kan man imidlertid tenke seg at tre modeller vil bli vurdert:

For det første kan man tenke seg en omlegging av NRK-lisensen til en allmennkringkastingsstøtte, som så kan brukes til å finansiere allmennkringkasting både i NRK og TV 2 og for så vidt de kommersielle allmennkringkastingskanalene for radio (Journalisten 12.02.2016, Kampanje 05.07.2016). En slik modell kan bygge på den danske ordningen, der den danske TV 2‑kanalen mottar statlig støtte, blant annet for sine distriktskontorer. En slik ordning vil potensielt møte kritikk både fra avisbransjen – som også vil ønske støtte til tilsvarende nyhetstjenester på nett – og fra NRK, som tenkelig vil få mindre støtte dersom lisensen skal deles på flere.

For det andre kan man tenke seg en ny støtteordning for kommersiell allmennkringkasting, altså en ny støtteordning øremerket TV 2. En slik ordning kan baseres på en beregning av TV 2s utgifter til bestemte allmennkringkastingsformål, for eksempel daglige nyhetssendinger, som så blir kompensert av staten med den begrunnelse at det er viktig for en nasjon med to uavhengige nyhetsformidlere på fjernsynssiden. Også en slik ordning vil fort møte kritikk fra avisbransjen, som jo langt på vei tilbyr nyhetssendinger på sine nettaviser. En slik ordning er dessuten trolig å regne som statsstøtte, og må i så fall godkjennes av ESA før ikrafttredelse, slik ESA tidligere har godkjent både produksjonstilskuddet for nyhetsmedier og momsfritaket for digitale nyheter (se for eksempel Aftenposten 12.03.2014, 25.01.2016).

For det tredje kan man, i alle fall på papiret, tenke seg en omlegging av hele mediestøtten, det vil si både NRK-lisensen, produksjonstilskuddet og momsfritaket, i plattformnøytral og medienøytral retning. Gitt at mediemarkedet både er globalt, digitalt og konvergert skulle det kanskje bare mangle at også støtteordningene tok dette inn over seg og ble utformet som en felles løsning? Selv om en slik ordning på papiret høres både ambisiøs og fremtidsrettet ut, er den trolig den minst realistiske: Den vil være krevende å få igjennom, den forutsetter store omlegginger i nær sagt hele mediebransjen, og det er ikke gitt at den vil være like målrettet som dagens støtteordninger.

Alt henger sammen med alt

Hvor står vi da, i spørsmålet om offentlig finansiering av allmennkringkasting? Jo, vi står i en tid da globalisering, digitalisering og konvergens, og mer konkret, endringer i seer- og annonsemarkedet, endrer grunnlaget for den offentlige finansieringen av allmenn­kringkasting. Ikke bare når det gjelder NRK, men også når det gjelder TV 2. Mens de offentlige virkemidlene for allmennkringkasting har vist seg effektive i mange tiår, er vi kanskje nå kommet til en tid hvor det er nødvendig med omlegging nettopp for å bevare målsettingene virkemidlene er tuftet på.

Videre står vi i en tid der den borgerlige regjeringens ambisjoner om en mer liberalistisk og konkurranserettet mediepolitikk blir brutt av et stortingsflertall som i stedet pålegger regjeringen å gjennomføre en mediepolitikk som i praksis kan innebære mer offentlig inngripen enn tidligere, nettopp for å beholde status quo. Den norske mediepolitikken kan dermed synes å bryte med tendensen i en rekke andre land, der mediepolitikken er mer konfliktorientert, spisset og mindre opptatt av å ivareta allmennkringkasterne.

Til slutt står vi i en tid da bransjen selv er bedt om å finne frem til fremtidsrettede mediepolitiske løsninger. Som vi har sett er mange av de viktigste spørsmålene om dagens mediemangfold – deriblant spørsmålet om den offentlige finansieringen av NRK og TV 2 – tildelt Mediemangfoldsutvalget å utrede, et offentlig nedsatt utvalg der nettopp bransjen selv er godt representert. Dermed er det ingen grunn til å tro at forslagene som vil bli fremmet fra utvalget vil representere de helt store skiftene verken for NRK, TV 2 eller avisbransjen, ei heller en reduksjon av deres eksisterende støtteordninger.

I stedet er det grunn til å tro at aktørene vil komme frem til noen løsninger som de alle kan leve med – der offentlige støtteordninger fortsatt vil spille en viktig rolle.

Referanser

Aftenposten (01.07.2016) «Trine Skei Grande om forslag til ny NRK-avgift: Ekstremt gammeldags og veldig usosialt», av Øystein Aldridge.

Aftenposten (12.03.2014) «ESA godkjenner pressestøtten», NTB.

Aftenposten (25.01.2016) «ESA godkjenner nullmoms for digitale nyheter», av Gard L. Michalsen.

Avtale om allmennkringkasting. Avtale inngått mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, av 18. februar 2016.

Dagbladet (21.11.2015) «NRK er i ferd med å bli den eneste feite purka i norsk mediebransje», kommentar av Geir Ramnefjell.

Dagens Næringsliv (09.08.2016) «Mediespill om åtte milliarder kroner», av Bjørn Eckblad og Stian Øvrebø Johannessen.

Dagens Næringsliv (18.08.2016) «Et svekket mediemangfold», innlegg av Didrik Munch.

Dagens Næringsliv (28.08.2016) «Regjeringen vil hasteavklare TV 2s fremtid», av Frode Buanes.

Framtid i Nord (09.07.2016) «Ingen TV, ingen NRK-lisens», kommentar av Ib Thomsen.

Innst. 178 S (2015–2016) Innstilling til Stortinget fra familie- og kulturkomiteen om Open og opplyst. Allmennkringkasting og mediemangfald.

Journalisten (12.02.2016) «Stortinget nær ved å gi TV 2 lisens», NTB.

Journalisten (28.08.2016) «Helleland ber medieutvalg hasteutrede ny støtteordning», av Bjørn Åge Mossin.

Kampanje (01.07.2016) «NRK-sjefen tar imot husstandsavgift med åpne armer», av Dag Robert Jerijervi.

Kampanje (05.07.2016) «Radio Norge vil ha en del av NRK-avgift», NTB.

Kampanje (30.05.2016) «Skal kutte 350 millioner – alle tilbys sluttpakke», av Erlend Fossbakken og Knut Kristian Hauger.

Kulturdepartementet (2015a) «Pressemelding: Stortingsmelding om allmennkringkasting – for auka mediemangfald».

Kulturdepartementet (2015b) «Mandat for offentlig utredning om mediemangfold».

Kulturdepartementet (2016a) Finansiering @NRK. Alternative fremtidige modeller for offentlig finansiering av NRK. Utredning fra ekspertgruppe oppnevnt av Kulturdepartementet, avgitt 1. juni 2016.

Kulturdepartementet (2016b) «Pressemelding: Ingen søkere til midlertidig avtale som kommersiell allmennkringkasting».

Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst. Allmennkringkasting og mediemangfold.

NRK (2016) NRKs profilundersøkelse 2016.

NRK (30.06.2016) «Ekspertutvalg: alle husstander bør betale NRK-lisens. Regjeringesoppnevnt utvalg vil erstatte dagens TV-lisens med husstandsavgift», av Nicolay Woldsdal og Hanna Huglen Revheim.

Regjeringen (2013) Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet. Sundvollen, av 7. oktober 2013.

VG (17.11.2014) «Licence to kill», kommentar av Bernt Olufsen.

VG (27.08.2016) «Krise i TV 2: Tror det blir blodig», av Stein Østbø, Ken Andre Ottesen, Atle Jørstad.

VG (30.07.2013) «Frps valgløfte: Du har betalt NRK-lisens for siste gang. Pris: Fem miliarder kroner i året», av Tim Peters.