Også i fjor gjorde Norge det svakt med en 27. plass, som jeg skrev om da. Hovedgrunnen til begge de to labre plasseringene er Utenriksdepartementet og Norads nøling med å følge opp IATI, en internasjonal standard for publisering av bistandsdata. Norge sluttet seg til standarden ved starten i 2008, men mistet så tilsynelatende interessen. I mellomtiden er publiseringen av data under IATI i full sving.

Men nå skjer det noe. Utenriksdepartementet ga nylig Norad grønt lys til å begynne arbeidet med å tilpasse datasystemer slik at direktoratet for utviklingssamarbeid kan begynne å publisere data under IATI-standarden i løpet av 2013. Det skulle gi Norge et dytt på neste års åpenhetsindeks — en tidsplan etterfulgt av publisering er nettopp anbefalingen fra Publish What You Fund.

Det har aldri vært lett å få noen god forklaring på UD/Norads nøling. Utslagsgivende for den nye given skal ha vært at IATI-standarden skal kombineres med standarder (kalt DAC) som brukes i rapporteringen av bistandsdata til OECD, organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling.

Norad begrenser seg i første omgang til å rapportere data som allerede finnes i direktoratets eksisterende datamodeller, går det fram av et brev til UD (pdf). En viktig endring er at dagens årlige rapportering endres til løpende data-rapportering, i første omgang hvert kvartal. Blant dataene som vil bli rapportert er planlagte utbetalinger fire år fram i tid:

Planlagte utbetalinger skal rapporteres både for enkeltavtaler og som aggregerte tall for de største mottakerorganisasjonene (internasjonale NGOer og multilaterale organisasjoner som definert av OECD/DAC) og for alle mottakerland (hvert land rapportert for seg). Sistnevnte rapportering på mottakerland vil også etter hvert inkluderes i den årlige rapporteringen til DAC. I tillegg skal det rapporteres om tildelte budsjett for departementet og dets underliggende virksomheter.

Det er mange typer data som Norad anbefaler å utelate i begynnelsen. Blant disse er “prosjektdokumenter som avtaler, beslutningsdokumenter, søknader og framdrifts- og sluttrapportering.” Listen i sin helhet kan ses i Norads orientering til UD.

Publish What You Fund-indeksen for 2011 toppes av Verdensbanken foran The Global Fund. Sverige kommer på sjetteplass og Danmark er nr. 8.

En viktig årsak til at Norge representert ved Norad scorer så lavt i forhold til nabolandene er den manglende oppfølgingen av det internasjonale initiativet om åpning av data om bistand (IATI). Felles standarder og regler for publisering av data i hele bistandens leveringskjede — fra den opprinnelige bevilgningen til ferdig prosjekt — utarbeides av IATI-sekretariatet. Målet er full sporbarhet av bistandsmidlene.

Norge sluttet seg til IATI fra starten i 2008, men følger ikke lenger opp arbeidet. IATI-sekretariatet i Storbritannia har tross purringer ikke fått noe svar på om eller når norske myndigheter vil implementere standardene.

IATI er sentralt i anbefalingene til norske myndigheter fra Publish What You Fund. “Norge bør lage en tidsplan for implementeringen og begynne å publisere informasjon gjennom IATI-registeret”, skriver organisasjonen. Registeret inneholder informasjon om alle datakilder som tilgjengeliggjøres i henhold til IATI-standarden.

Norge kritiseres også for manglende systematisk publisering av informasjon om landene som mottar bistand — det vil si landstrategier, budsjetter, evalueringer og resultater.

Listen over land og organisasjoner som enten har begynt å publisere sine data etter standarden, eller har forpliktet seg til en tidsplan for dette, begynner å bli lang. Blant disse er Verdensbanken, EU-kommisjonen, Sverige, Danmark, Nederland og Storbritannia,

Da jeg skrev en artikkel om temaet tidligere i år, var svaret fra Norad at man vil oppfylle internasjonale krav til åpenhet i bistand, men at dette kan gjøres uten å publisere i IATI-standarden. Hvorfor Norad distanserer seg fra IATI, ble ikke forklart. Det er flere grunner til at beslutningen er vanskelig å forstå:

• Anti-korrupsjon: “Det er tyveri fra verdens fattige”, sa bistandsminister Erik Solheim sist uke. Det var Utenriksdepartementets undersøkelse av økonomiske misligheter i norske bistandsprosjekter som fikk Solheim til å reagere slik. Korrupsjon og sløsing kan svekke opinionens oppslutning om bistand. Nettopp dette er et av de sterkeste argumentene for maksimal åpenhet om bistandsprosjekter — jo større åpenhet, jo større sjanse for å avsløre og korrigere problemer og dårlig styring underveis i prosessen fra giver til ferdig prosjekt. Det virker rimelig at felles internasjonale standarder vil lette innsyn.
• Naboene gjør det: Det meste tyder på at IATI blir den internasjonale standarden som åpenhet i bistand vil måles etter. Land som tradisjonelt står Norge nær, som de skandinaviske naboene og Storbritannia, omfavner IATI. Da virker det merkelig at Norge skal satse på sin egen løsning.
• Omdømmeeffekt: Den dårlige plasseringen på rangeringen er et første eksempel på den negative omdømmeeffekten det gir å stå utenfor IATI. Etter hvert som stadig flere givere av bistand publiserer sine data etter IATI-standarden, vil Norge oppleve flere slike tilbakeslag. Allerede under FN-konferansen i Busan i Sør-Korea i månedsskiftet november-desember vil Norges nøling med IATI bli lagt merke til. På dette ministermøtet skal arbeidet med åpenhet i bistand evalueres og drives videre.

Publish What You Fund vurderer betydningen av IATI slik, med en argumentasjon som er velkjent fra debatten om åpning av offentlig sektors data for viderebruk:

Comparability of information is what turns more information into better information. IATI is the common standard that is making this possible.(…) Crucially, IATI enables users to map, search and re-use information, allowing aid agencies to publish once but use many times. This reduces the cost and inefficiency of serial re-issuing of information in slightly different formats for the needs of different audiences and users.

Her kan du se hvordan rangeringen er satt sammen og de ulike indikatorene vektet. Du kan også lage din egen vekting av indikatorene.

Men hva hvis en redaksjon virkelig bestemmer seg for å undersøke substansen i en Viktig Sak? Gir sine dyktigste folk tid og ressurser? Da finner den fort ut det samme som et team fra Financial Times og Bureau of Investigative Journalism erfarte da de skulle granske EUs strukturfond: Politikere og statlig forvaltning legger effektive hindringer i veien for reelt innsyn, reell kontroll, reell analyse — og altså for den Viktige Journalistikken alle etterlyser. Det er nok triveligere med kjendisjournalistikk likevel.

Cynthia O’Murchu fra FT presenterer dette store datajournalistiske prosjektet som en kafkaesk jakt på Europas skjulte milliarder. Typisk er at noe informasjon er tilgjengelig, men dårlig strukturert og fullt av mangler (se også metoderapporten). O’Murchu har et godt ord for det: Obskur transparens. Slik kan byråkrater og politikere si at “men se her, informasjonen er jo tilgjengelig”. Samtidig er den nær ubrukelig.

Det er på høy tid at journalister, medier og interesserte borgere mister tålmodigheten med en informasjonspraksis preget av liksom-åpenhet og institusjonell treghet. Datakilder publisert i pdf-format er selve symbolet på denne praksisen. Som O’Murchu sier det (min utheving):

The majority of the nearly 600 documents were PDFs, some hundreds of pages long. Others were locked with passwords, designed to prevent citizens from reviewing the data. Finally, despite our gargantuan team-effort, the data we gathered, and made available to the public is but a snapshot. With unlimited resources (which news organisation or citizen has those?) one may have been able to write scrapers to continuously update the data. But for now, I’d be happy if EU lawmakers and officials implementing the policy took note of the following: Transparency helps win citizens’ trust. Redirects are a good thing. PDFs are not a transparent way of publishing data.

Hva kan vi gjøre i praksis for å framskynde pdf-ens død som format for datapublisering? Her er noen forslag — har du flere?

• Klag hver gang: Hvis du ser at en kommune, en etat eller annen offentlig institusjon publiserer data i pdf-format, send en klage og krev innsyn i et redigerbart format. Vis til offentlighetsloven.
• Skrap ut og publiser: Hvis du nektes innsyn i redigerbare formater, kopier ut dataene selv og legg dem ut på nettet, feks. som Googledoc som alle har tilgang til. (Sjekk lisensbetingelser, men ikke vær altfor forsiktig — det meste av offentlig sektors data tilhører offentligheten).
• Ros de flinke: Alle liker et klapp på skulderen. Etater som gjør en god jobb med å legge ut data på riktig måte, bør få høre dette (O’Murchu møtte heldigvis også god praksis, Polen og Estland får ros).

Slike forestillinger motiverer et stigende antall prosjekter i Norge og internasjonalt. Den ligger også delvis til grunn for prosjektet denne bloggen rapporterer fra — om frigivelse av offentlig sektors data.

I veldig mange tilfeller er det også vanskelig å se noe problematisk ved å gjøre datasett tilgjengelig for viderebruk. Eksempler: Meteorologisk institutt gjør værdataene sine tilgjengelig så alle kan få mer presise værvarsler. SSB gir enhver sjansen til å bli klokere på samfunnet ved å pusle sammen tabeller i Statistikkbanken.

Men så var det motforestillingene. Den siste uken har det rast en debatt i amerikanske New Republic, etter at jussprofessor Lawrence Lessig publiserte et essay med den provoserende tittelen “Against transparency.” Her går Lessig ut mot det han kaller den “nakne transparensbevegelsen”:

How could anyone be against transparency? Its virtues and its utilities seem so crushingly obvious. But I have increasingly come to worry that there is an error at the core of this unquestioned goodness. We are not thinking critically enough about where and when transparency works, and where and when it may lead to confusion, or to worse. And I fear that the inevitable success of this movement–if pursued alone, without any sensitivity to the full complexity of the idea of perfect openness–will inspire not reform, but disgust. The “naked transparency movement,” as I will call it here, is not going to inspire change. It will simply push any faith in our political system over the cliff.

Lessig er redd for at en ukritisk åpenhetsideologi vil øke politikerforakt, ikke minske den. Han henter eksempler fra listene over økonomiske bidragsytere til amerikanske politikere og partier. Problemet er at dette er en type data som er som skapt for forenkling av komplekse sammenhenger. Enkle sammenstillinger av data kan fort bety at politiker X urettmessig mistenkeliggjøres for å ha mottatt kampanjebidrag fra firma Y. Ja, dette vil definitivt skje, mener Lessig. Derfor:

We need to see what comparisons the data will enable, and whether those comparisons reveal something real. And it is this that the naked transparency movement has not done. For there are overwhelming reasons why the data about influence that this movement would produce will not enable comparisons that are meaningful.

Her kan du lese Lessigs tilsvar til sine kritikere, og kritikernes innlegg.

Slike debatter som dette er vi — journalister, forskere, utviklere og alle som er opptatt av åpenhet og offentlige data — nødt til å ta parallelt med arbeidet for mer åpenhet. Datatilsynet vil åpenbart ha noe å si, og bra er det, men produksjonen av motforestillinger kan ikke overlates tilsynet alene.

Dekningen i norske nyhetsmedier ble dominert av at Norge var et av landene som falt mest på korrupsjonsindeksen.

– Denne indeksen er et viktig måleinstrument på hvordan korrupsjon i verdens ulike land oppfattes i dag, og Norge støtter TIs arbeid med denne finansielt. Indeksen har vært og er svært viktig for å sette korrupsjonsproblematikken på dagsorden i Norge og i verden for øvrig, sier korrupsjonsekspert Henrik Lunden, som er seniorrådgiver i Norad.

Bør suppleres

Men det har også vært rettet kritikk mot indeksens metodologi. For det finnes svakheter ved å måle korrupsjon basert på oppfattelsen av korrupsjonsgraden i de ulike land.

– En svakhet kan for eksempel være at om korrupsjon slås ned på effektivt, vil nødvendigvis antall offentlig kjente korrupsjonssaker i et land øke, forklarer Lunden.

Det kan føre til en oppfatning av at antall faktiske korrupsjonstilfeller øker, og et land vil da falle på indeksen — selv om antall faktiske korrupsjonssaker er stabilt eller synker.

– Men antall korrupsjonssaker i et land kan selvfølgelig også øke, og føre til at et land faller på indeksen, presiserer han.

Lunden mener man derfor må sammenholde indeksen med annen type informasjon for å avklare hvorvidt antall korrupsjonssaker øker eller minsker i et land.

– Den notoriske vanskeligheten med å måle korrupsjon som per definisjon er skjult og fordekt, kommer da inn.

– Hvilke andre svakheter har indeksen?

– Den måler korrupsjonsgrad internt i et land, men ikke hvilken rolle et land eventuelt kan spille i å fasilitere eller bekjempe korrupsjon i andre land.

Også prosjektleder Harald Mathisen i antikorrupsjonsprosjektet U4 er kritisk til kriteriene Transparency bruker (se eget intervju).

Transparency redegjør for metoden de har brukt i et eget notat (pdf, 154 KB).

Norge i fritt fall

Måten indeksen utformes på kan altså være en årsak til at Norge har tilbakegang fra i fjor til i år, etter at flere profilerte saker har vært i medienes søkelys.

Sammenliknet med våre nordiske naboland kommer Norge svært dårlig ut på årets TI-indeks. Skalaen som går fra 0 til 10, og de minst korrupte landene får høyest poengsum. Norge får 7,8 poeng på skalaen, og faller dermed fra en 9. plass i fjor til 14. plass. Det tilsvarer et fall på nærmere 10 prosentpoeng, ifølge Transparency Norge. Danmark og Sverige topper listen sammen med New Zealand, mens fattige, konfliktfylte land som Somalia, Burma, Irak, Haiti og Afghanistan inntar de fem nederste plassene.

– Stadig flere høyt profilerte skandaler i de senere år har økt forståelsen av at Norge faktisk har et reelt korrupsjonsproblem og ikke et skinnproblem, skriver generalsekretær Jan Borgen i en pressemelding fra Transparency International Norge.

Europa: Siemens-skandale, franske politikere…

Mens korrupsjon og fattigdom i de lavest rangerte landene utgjør et stort problem, viser listen ifølge TI at oppmerksomheten rundt korrupsjon øker også i landene på øvre del av listen.

Norge er nemlig ikke det eneste europeiske landet med høyt brutto nasjonalprodukt (BNP) per innbygger som gjør det dårligere enn i fjor. Også land som Finland, Storbritannia, Frankrike og Tyskland har mistet poeng på oversikten.

Jacques Chirac er blitt etterforsket for korrupsjon. Her i et hyggeligere øyeblikk. (foto: rudenoon. CC: by-nc-nd).

I disse landene har den ene korrupsjonsanklagen etter den andre preget nyhetsbildet i året som gikk. I Tyskland pågår rettssakene fremdeles etter at det i november 2006 ble avdekket at Siemens skal ha betalt rundt 1,3 milliarder euro i bestikkelser til sine klienter. Frankrike går fra 7,3 til 6,9 poeng, blant annet etter granskingen av tidligere president Jacques Chirac og tidligere statsminister Dominique de Villepin.

Ingen fremgang for USA

Storbritannia befinner seg to plasser bak Norge, på en 16. plass. Også på øyriket har bevisstheten rundt korrupsjon økt, i så stor grad at statsminister Gordon Brown tok opp problemet spesifikt i en tale til Labour-partiet 23. september.

– Alle transaksjoner må være gjennomsiktige og ikke skjult, sa Brown.

Heller ikke USA har fått bukt med korrupsjonsproblemet i landet. Amerikanerne er fremdeles et av de dårligst plasserte vestlige landene med en 18. plass, mye på grunn av den utstrakte lobbyvirksomheten og ordningen med valgdonasjoner, ifølge TI.

Krever handling

Den økende korrupsjonen i de rike landene medfører reaksjoner fra organisasjonen:

– Det kreves en hardere linje for å takle korrupsjon i de mer privilegerte landene, hvor håndhevelsen av lovverket er urovekkende ujevn, sier Huguette Labelle, leder i TI, i en uttalelse på gruppens nettsted.

Jan Borgen etterlyser mer midler til politi og krever handling fra politikerne.

– Vi har lovverk, etiske regelverk, rutiner, tilsyn, kontrollorganer. Nå må våre myndigheter for alvor ta det i bruk.